II SAB/Wa 264/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskich Linii Lotniczych [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Linie Lotnicze [...] z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Polskich Linii Lotniczych [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Polskich Linii Lotniczych [...] z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") w dniu [...] maja 2020 r. zwróciło się do Polskich Linii Lotniczych [...] z siedzibą w [...] (dalej: "PLL [...]"), na podstawie ustawy z dnia 6 września 1990 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) (dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie: 1. decyzji, o której mowa w informacji: "W nawiązaniu do niestabilnej sytuacji na międzynarodowych rynkach lotniczych oraz licznych obostrzeń związanych z przemieszczaniem w dobie pandemii koronawirusa SARS-CoV-2, Zarząd PLL [...] podjął decyzję o przedłużeniu zawieszenia połączeń lotniczych. Wszystkie rejsy pasażerskie [...], krajowe i międzynarodowe, zaplanowane do dnia 31 maja włącznie, zostają odwołane". Źródło: [...], 2. wszystkich innych decyzji i zarządzeń Zarządu od dnia 10 marca 2020 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, 3. wskazania, na czym polegało wsparcie rządu, o którym mowa w informacji na stronie akcji [...]: "Dzięki wsparciu rządu polskiego oraz zaangażowaniu wielu życzliwych osób i instytucji [...] zamykają dziesiątki tysięcy szczęśliwych powrotów do kraju" [...], 4. wszelkich dokumentów, notatek i emaili, które dokumentują ww. wsparcie, 5. skany wszelkich umów wraz z załącznikami i aneksami, zawartych w związku z akcją [...]. PLL [...] w odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., poinformowała wnioskodawcę, że nie jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych, a w konsekwencji, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie poinformował, że jeśli chodzi pytanie pierwsze to decyzje o zawieszeniu połączeń lotniczych były każdorazowo omawiane i podejmowane przez Zarząd Spółki na posiedzeniach Zarządu. Z uwagi na fakt, że nie były one podejmowane w formie uchwał Zarządu, nie ma dokumentów, które Spółka mogłaby w tym zakresie udostępnić. W dniu 29 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PLL [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie PLL [...] do jego rozpatrzenia, zasądzenie grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że PLL [...] jest Spółką powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Obecnie Spółka wchodzi w skład [...] (100% udziałów), której z kolei jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Zdaniem Stowarzyszenia, nie może być wątpliwości, że Spółka wykonuje istotne zadanie publiczne jako narodowy przewoźnik lotniczy. Wnioskowane informacje dotyczące zakrojonej na szeroką skalę akcji podjętej w ramach odpowiedzi na globalny kryzys epidemiologiczny przez Polskę, a w szczególności stosownych rozstrzygnięć, podjętych w związku z tą akcją, stanowią informację publiczną. Nadzwyczajne środki podjęte we współpracy z organami władzy administracyjnej powinny zaś podlegać szczególnie uważnej kontroli społecznej, zarówno ze względu na element gospodarowania środkami publicznymi, jak i realizacji zadań publicznych. W obecnej, dynamicznie zmieniającej się sytuacji, wszelkie informacje podawane przez spółkę o tak dużym znaczeniu dla państwa i w tak znaczący sposób oddziałującej na kształt transportu lotniczego w kraju i poza nim winny być potwierdzone faktami i weryfikowalne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin udostępnienia informacji publicznej upłynął. Pomimo upływu terminu organ zobowiązany nie udostępnił informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. W odpowiedzi na skargę PLL [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. PLL [...] nie pozostaje w bezczynności, ponieważ we właściwym czasie (w dniu [...] czerwca 2020 r.) udzieliła odpowiedzi na złożone zapytanie z dnia [...] maja 2021 r. W odpowiedzi tej wskazano, że PLL [...] nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. Niezależnie od tego poinformowano, że wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na ich objęcie tajemnicą negocjacji na podstawie regulacji cywilnoprawnych, jak również ze względu na to, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej "u.d.i.p." W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą podmiotu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W rozpatrywanej sprawie istota sporu koncentruje się wokół zagadnienia, czy PLL [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. PLL [...] podnosi bowiem, że nie dysponuje majątkiem publicznym oraz nie wykonuje zadań publicznych, a co za tym idzie nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do analizy zastosowania art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. ponieść należy, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Treść art. 4. ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że nie jest konieczne aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopiero wtedy, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna z wyżej wymienionych przesłanek, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany procedurze u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem, takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym kontekście zauważyć należy, że jak wynika z odpisu KRS, PLL [...] z siedzibą w [...] jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest [...], która z kolei jest w 100% akcjonariatem Skarbu Państwa. Jest zatem niesporne, że Skarb Państwa posiada w Spółce PLL [...] pozycję dominującą. W okolicznościach niniejszej sprawy odwzorowanie składu akcjonariatu, struktury właścicielskiej w PLL [...] jest takie samo jak w [...]. Niewątpliwe jest zatem, że Skarb Państwa posiada w Spółce pozycję dominującą, rozumianą jako stosunek Skarbu Państwa do danej spółki. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275; dalej jako u.o.k.k.), przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, przy czym kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Również prawo Unii Europejskiej posługuje się pojęciem "przedsiębiorstwo publiczne", które zgodnie z art. 2 pkt b) Dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz.U.UE.L2006.318.17) należy rozumieć jako "każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą. Dominujący wpływ ze strony władz publicznych zakłada się wówczas, gdy władze te, pośrednio lub bezpośrednio, w odniesieniu do przedsiębiorstwa: 1) posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa; lub 2) kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub 3) mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa." Jednocześnie, zgodnie z art. 2 pkt a) powołanej Dyrektywy, "organy publiczne oznaczają wszystkie władze publiczne, w tym władze państwowe i regionalne, a także lokalne i wszelkie inne władze terytorialne". Stwierdzić należy, że PLL [...], jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez [...], w której 100% udziałów posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. PLL [...] wykonuje zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 dostępny pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Z odpisu KRS PLL [...] wynika, że przedmiotem jej działalności są m. in usługi transportu lotniczego pasażerskiego, a zatem działalność PLL [...] służy ogółowi, bowiem zaspokaja potrzeby wszystkich zainteresowanych. Uznać należy, że PLL [...] jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu lotniczego. Według Sądu, te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że PLL [...] jest w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy zauważyć, co oczywiste, że nie każda informacja, którą dysponuje podmiot wykonujący zadania publiczne jest informacją publiczną. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na tej podstawie należałoby przyjąć, że wnioskowane informacje dotyczące operacji "[...]", zorganizowanej dla Polaków wracających z zagranicy do kraju, podjętej w związku z kryzysem epidemiologicznym przez Polskę, stanowią informację publiczną. Można tę informację zakwalifikować również jako informację o zasadach funkcjonowania takiego podmiotu. Bezczynność w sprawie dotyczącej informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot błędnie (niezgodnie z przepisami u.d.i.p.) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że PLL [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu pkt 2, 3, 4 i 5 wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2020 r. Zdaniem Sądu, bezczynność Spółki w tej sprawie nie jest rażąca, organ bowiem prowadził korespondencję ze skarżącym Stowarzyszeniem i prezentował swoje stanowisko w sprawie, tym samym wniosek nie został całkowicie przemilczany ani zlekceważony. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Z tej też przyczyny, nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny. Skarga na bezczynność w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] maja 2020 r. okazała się nieuzasadniona, ponieważ PLL [...] w odpowiedzi udzielonej Stowarzyszeniu w dniu [...] czerwca 2020 r. poinformował, że nie ma dokumentów, które by mógł udostępnić odnośnie decyzji o zawieszeniu połączeń lotniczych, ponieważ takich decyzji Zarząd nie podejmował w formie uchwał. Tego rodzaju decyzje były każdorazowo omawiane i podejmowane przez Zarząd Spółki na posiedzeniach Zarządu. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a.. O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę jak w pkt 3, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.