I GSK 801/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 697/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta E. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta E. na rzecz A. Sp. z o.o. w Ł. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 stycznia 2022r., sygn. akt I SA/Ol 697/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 146 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta E. (dalej też: "Prezydent") w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za sierpień 2021r., orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zaskarżyła czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta E. w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc sierpień 2021r. dla Szkoły [...] w E. na kwotę 1.591,71 zł. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wskazał, że A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jest organem prowadzącym szkoły niepubliczne dla których wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2021.1930 t.j. z 25 października 2021r., dalej: "u.f.z.o." Podkreślił, że zgodnie z art. 34 u.f.z.o. dotacja wypłacana jest do ostatniego dnia danego miesiąca z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego. Wskazał, że zgodnie z art. 38 u.f.z.o. organ stanowiący w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Wykonanie uchwały w w/w przedmiocie powierzono organowi, którego czynność jest przedmiotem niniejszej skargi. Dokonując wypłaty dotacji za wskazany powyżej miesiąc organ wypłacił ją w zaniżonej kwocie, nie wskazując jednocześnie z jakich powodów dokonuje jej zaniżenia. WSA przytoczył treść art. 26 ust. 2 ustawy u.f.z.o.: iż "Niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego." Zgodnie natomiast z ust. 4 "Dotacja, o której mowa w ust. 2, przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2." Natomiast jak wskazał w myśl art. 34 ust. 1 ustawy u.f.z.o. "Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy." Podniósł, że szkoły prowadzone przez skarżącą przekazały w miesiącu sierpniu 2021r. organowi dotującemu informację o liczbie słuchaczy, na których dotacja winna zostać przekazana do 31 sierpnia 2021r. w oparciu o stawkę wynikającą z przepisów prawa. Dotacja nie została jednak w tym terminie wypłacona w pełnej wysokości. W ocenie skarżącej gmina/powiat bez wydania decyzji nie może samodzielnie dokonać potrącenia z kolejnej transzy dotacji, a zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, za wyjątkiem art. 34 ust. 3 u.f.z.o., ale ten nie znajduje tu zastosowania. Przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości zgodnie z ustawą o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie jako niezasadnej. Zdaniem organu skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem sprawa nie należy do właściwości Sądu administracyjnego. Wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 4 u.f.z.o. dotacja za lipiec i sierpień przysługuje na każdego ucznia szkoły, który w czerwcu spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Przyznał, że w sierpniu 2021r. organ prowadzący Szkołę [...] w E. złożył informację miesięczną, w której obowiązek minimum 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu czerwcu 2021r. spełniło 22 uczniów. Należna za sierpień 2021r. dotacja wynosi 2.059,86 zł. Natomiast organ dotujący w miesiącu sierpniu wypłacił transzę dotacji w kwocie 468,15 zł. informując, że w miesiącach poprzednich powstała nadpłata. W konsekwencji powstała różnica pomiędzy dotacją należną w kwocie 2.059,86 zł a faktycznie wypłaconą w wysokości 468,15 zł. Zarzucił, że skarga nie zawiera informacji odnośnie liczby uczniów spełniających wymogi z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., która stanowi podstawę do obliczenia kwoty dotacji. W konkluzji wskazał, że dokonał wypłaty dotacji oświatowej na podstawie obliczeń przeprowadzonych zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając bezskuteczność czynności, Prezydenta Miasta E. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za sierpień 2021r., w pierwszej kolejności rozważył kwestię dopuszczalności drogi sądowej uznając, że czynności organu dotującego zmierzające do ustalenia prawa do dotacji i jej wypłacenia stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi. Wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że w sierpniu 2021r. należna dotacja wynosiła 2.059,86 zł. Natomiast w rzeczywistości organ w miesiącu sierpniu wypłacił transzę dotacji w kwocie 468,15 zł., a zatem w miesiącu sierpniu 2021r. doszło do wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej dla Szkoły [...] w E. na kwotę 1.591,71 zł. Zaniżenie związane było jak wyjaśnił organ z potrąceniem "nadpłaty", która miała powstać w okresie wcześniejszym. Wskazał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała, że w miesiącu sierpniu 2021r. organ wypłacił jej dotację w zaniżonej kwocie. W ocenie Sądu I instancji brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że organ wykazał prawo do potrącenia nadpłaty dotacji za okresy wcześniejsze. Taka czynność nie ma charakteru materialno - technicznego. Nie wystarczy dokonanie czynności technicznej. Wykazanie nadpłaty i jej rozliczenie jest związane z wydaniem aktu, o charakterze władczym. Taki akt może być zaskarżony do Sądu administracyjnego. WSA uznając zatem zasadność skargi, stwierdził bezskuteczność czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., natomiast jak wskazał nie jest uprawniony do orzeczenia o uznaniu obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie. W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta E. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, oraz w obu wypadkach zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie pomimo, że sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w zakresie czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 1 ustawy z 27 października 2017r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w wyniku wypłaty dotacji oświatowej przekazywanej w 12 miesięcznych transzach w wyższej wysokości w danym miesiącu to powstała nadpłata podlega potrąceniu z transz w miesiącach następnych w drodze formalnego potrącenia podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że dotacja oświatowa ma charakter świadczenia jednorazowego, rocznego wypłacanego zaliczkowo w 12 częściach. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie Prezydent przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego tj. braku kognicji Sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji wniosku o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut usprawiedliwiony. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowo wywiódł, dlaczego kwestia kontroli czynności dotyczącej wypłaty kwoty dotacji oświatowej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., należy do kognicji Sądów administracyjnych. Wskazać należy, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w całości podziela powyższy pogląd. W związku z tym, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony, a stanowisko Sądu I instancji dotyczące merytorycznego rozpoznania skargi za prawidłowe. Stosownie do art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w (...) art. 26 ust. 1, 2 i 8, (...) są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego; (...). Zgodnie z art. 34 ust. 3 u.f.z.o. jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Jako chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt II. jej petitum jako naruszenie prawa materialnego art. 34 ust 1 u.f.z.o. polegający zdaniem organu na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że w wyniku wypłaty dotacji oświatowej przekazywanej w 12 miesięcznych transzach w wyższej wysokości w danym miesiącu powstała nadpłata podlega potrąceniu z transz w miesiącach następnych w drodze formalnego potrącenia podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że dotacja oświatowa ma charakter świadczenia jednorazowego, rocznego wypłacanego zaliczkowo w 12 częściach. Przypomnieć należy, że w sytuacji, w której stawiany jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego konieczne jest wykazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować określony przepis. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji nie można wykorzystać do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w przedmiotowym zakresie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jaka powinna być prawidłowa według niej w tej sprawie wykładnia art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Natomiast uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się w istocie do żądania uznania za prawidłowe potrącenie "nadpłaty", która miała powstać w okresie wcześniejszym. Natomiast jak trafnie przyjął WSA, Prezydent nie uzasadnił w sposób jasny prawa do potrącenia "nadpłaty" przyznając jednocześnie, że w sierpniu 2021r. organ prowadzący Szkołę [...] w E. złożył informację miesięczną, w której obowiązek minimum 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu czerwcu 2021r. spełniło 22 uczniów, a należna za sierpień 2021r. dotacja wynosi 2.059,86 zł. Okoliczności tych w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych obligują organ do przekazania dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego (art. 34 ust. 1). Nie ulega też wątpliwości, że dotacja jest pewną kwotą należną (wyliczoną) za rok. Na wynik końcowy co do wyliczenia jej wysokości w sposób matematyczny ma wpływ zarówno okoliczność wynikająca z wypłacenia kwoty nadmiernej jak i zbyt małej. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy była czynność Prezydenta Miasta E. dotycząca wypłaty zaniżonej kwoty dotacji za sierpień 2021r., to jak trafnie przyjął WSA, w niniejszej sprawie skarżąca wykazała, że w miesiącu sierpniu 2021r. organ wypłacił jej dotację w zaniżonej kwocie. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że sprawa nie dotyczy regulacji wskazanej w art. 34 ust. 3 jak i aktualizacji kwoty dotacji z art. 43 u.f.z.o. W tej sytuacji postawiony przez skarżący kasacyjnie organ w środku prawnym zarzut błędnej wykładni art. 34 ust 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych okazał się nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej na podstawie art.184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.).