II OSK 1443/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. i D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 438/21 w sprawie ze skargi T. Z. i D. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 maja 2021 r. nr WOP.7721.274.2018.MN w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., II SA/Gd 438/21, oddalił skargę T. Z. i D. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 19 maja 2021 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Kartuzach (dalej PINB) i nakazał inwestorowi usunięcie betonowych elementów usytuowanych na przedmiotowej drodze wewnętrznej uniemożliwiających wjazd na działkę nr [...]. Jak ustalił organ I instancji, Gmina Kartuzy wykonała roboty budowlane na działkach nr [...] i [...] związane z ułożeniem kostki betonowej o wymiarach 10 cm x 20 cm i grubości 8 cm na szerokość 4,5 m na terenie drogi gminnej na podsypce cementowo piaskowej (w proporcji 1:4 o wysokości 5 cm). Na terenie ww. działek uprzednio zlokalizowana była droga o powierzchni gruntowej. Ponadto wykonano dwa zjazdy o szerokości 4 m na działkę nr [...] stanowiącą własność T. Z. i D. Z. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. Z. i T. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że inwestycja objęta niniejszym postępowaniem polegała na budowie drogi gminnej na działkach nr [...] i [...] w Kartuzach, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących nr [...]. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin z dnia 30 maja 2018 r., roboty budowlane przeprowadzone w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, polegały na pracach ziemnych, wykonaniu podbudowy piaskowo-cementowej i ułożeniu kostki brukowej. Realizacja tej inwestycji nastąpiła na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które zostało przyjęte przez organ architektoniczno–budowlany bez sprzeciwu. Natomiast organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że przedmiotowa inwestycja polegająca na wybudowaniu nowej drogi, która dotychczas nie istniała na wskazanych działkach, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo odnoszące się do zagadnienia kwalifikacji drogi jako obiektu budowlanego w aspekcie stwierdzenia, czy zamierzone roboty budowlane mogą być przeprowadzone po ich zgłoszeniu (jako przebudowa) bądź uzyskaniu pozwolenia na budowę (jako budowa drogi) wskazuje, że poprawność tego rodzaju oceny wiąże z wymogiem ustalenia, czy droga ta została wcześniej utwardzona. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że działki nr [...] i [...] – pomimo, iż oznaczone symbolem "dr" i przewidziane jako droga wewnętrzna w planie – nie pełniły funkcji budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.). W konsekwencji, prawidłowo – w ocenie Sądu – przyjęto, że wykonano budowę drogi wymagającą pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, które w niniejszej sprawie dokonano bez sprzeciwu organu. W takiej sytuacji orzecznictwo i doktryna wskazuje na potrzebę przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 p.b., co prawidłowo uczyniły organy nadzoru budowlanego. Okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza bowiem zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 p.b. umożliwiającego doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 51, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 p.b., gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Jedynie wybudowanie zupełnie innego obiektu budowlanego niż objęty zgłoszeniem uprawniałoby do zastosowania trybu z art. 48 p.b., do czego w tej sprawie nie było podstaw, a co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym projekt budowlany załączony do zgłoszenia, ekspertyza techniczna z listopada 2019 r. oraz protokoły oględzin. W niniejszej sprawie działki zainwestowane nr [...] i nr [...], oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "dr", objęte są postanowieniami uchwały nr XLI/521/10 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Kartuzy - rejon jeziora Karczemnego i Mielonko (Dz.Urz. Woj.Pom. 2010.84.1524). Zgodnie z § 69 planu wskazane działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 025 KDW – tereny dróg wewnętrznych. W § 69 ust. 3 planu zatytułowanego "Parametry i wyposażenie" w pkt 2 wskazano na dostępność do terenów przyległych: bez ograniczeń. Wobec tego słusznie – zdaniem Sądu – organ odwoławczy zauważył, że jeżeli na spornym terenie istnieją jakiekolwiek przeszkody, tj. betonowe elementy usytuowane na przedmiotowej drodze wewnętrznej, to w myśl obowiązujących przepisów prawa miejscowego należy je usunąć i to bez względu na to, czy pomiędzy działkami nr [...] i [...] istnieją zjazdy w rozumieniu przepisów o drogach publicznych czy też połączenia, które takiego charakteru nie mają. Treść planu w powyższym zakresie oznacza potrzebę utrzymania nieograniczonej dostępności do terenów przyległych do drogi wewnętrznej. Usunięcie betonowych przeszkód służy zatem przywróceniu zgodności z wymogami planistycznymi (administracyjnoprawnymi), a nie wyłącznie uregulowaniu stosunków międzysąsiedzkich (cywilnoprawnych). Nie budzi również zastrzeżeń Sądu weryfikacja przez organ kwestii odprowadzania wód opadowych ze zrealizowanej drogi, której prawidłowość techniczną potwierdziła ekspertyza sporządzona przez L. K. oraz dodatkowe jego pisemne wyjaśnienia z 12 maja 2020 r. i z 30 czerwca 2020 r., dając podstawy do wyeliminowania niekorzystnego wpływu wód opadowych na działki sąsiednie, w tym działkę skarżących nr [...]. Analiza powykonawcza potwierdziła, że zastosowano odwodnienie powierzchniowe, przewidujące skierowanie wód opadowych spadkiem poprzecznym jednostronnym do krawędzi jezdni i spadkiem podłużnym w kierunku południowym, na niezagospodarowany teren stanowiący powierzchnię biologicznie czynną zdolną przejąć wodę opadową z drogi wewnętrznej. W ekspertyzie i w wyjaśnieniach wykluczono możliwość bezpośredniego napływu wody opadowej z powierzchni drogi wewnętrznej na działkę skarżących nr [...], ze względu na zastosowanie krawężnika betonowego o wysokości 10 cm oraz krawężników najazdowych na wysokości utwardzeń zjazdów o wysokości łącznej 2,5 cm i pochyleniu podłużnym w kierunku jezdni. We wnioskach ekspertyzy zaakceptowano rozwiązania projektowe w zakresie odprowadzania wód opadowych na powierzchnię biologicznie czynną działek nr [...] i [...] pod warunkiem niezabudowania ww. działek. W przypadku natomiast utwardzenia dalszych części tych działek na odcinku południowym konieczne będzie zastosowanie rozwiązań z zakresie przejęcia wody opadowej i w sposób kontrolowany jej odprowadzenia do gruntu lub zretencjonowania w rowach lub zbiornikach retencyjno – odparowujących. W tej sytuacji, na ocenę prawidłowości przyjętych rozwiązań odwadniających w ramach kontrolowanej inwestycji nie mogły mieć, zdaniem Sądu, wpływu przyszłe i ostatecznie nieokreślone plany inwestycyjne na południowej części działek nr [...] i [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli D. Z. i T. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: 1. art. 7 k.p.c. w zw. z art. 77 k.p.a. w ten sposób, że sąd I instancji nie wykonał wszechstronnej oceny dowodów, skutkiem czego nie doszło do wyjaśnienia istoty sprawy w kwestii legalności budowy (brak pozwolenia na budowę - wyłącznie zgłoszenia i podstaw do zastosowania art. 48 p.b.), brak wszechstronnego wyjaśnienia kwestii czy droga została wybudowana z kostki betonowej w sposób prawidłowy, przede wszystkim WSA w Gdańsku nie odniósł się do faktu: a) braku zaplanowanej podbudowy; b) braku właściwego odprowadzenia wód opadowych, w konsekwencji WSA podobnie jak WINB i PINB, odmówił podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 48 p.b.; 2. art. 7 k.p.c. w zw. z art. 77 k.p.a. w ten sposób, że WSA w Gdańsku dokonał ogólnej oceny dowodów w konsekwencji wysnuł sprzeczne wnioski skutkiem czego nie wyjaśniono sprawy co do istoty, ponadto odmówił nałożenie na inwestora obowiązków związanych z doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.), podczas gdy z treści ekspertyzy wynika, że: a) zrealizowana inwestycja drogowa odbiega w pewnej części od założeń projektu budowlanego, który uzyskał bez sprzeciwu zgłoszenie robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w Kartuzach (str. 37 ekspertyzy); b) przyjęte rozwiązanie projektowe odprowadzenia wód opadowych na powierzchnię biologicznie czynną działek [...] oraz [...] znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku niezabudowywania ww. działek (str. 39 ekspertyzy), podczas gdy z planu zagospodarowania przestrzennego, projektu inwestycji węzła komunikacyjnego - działka [...] i [...] zostanie zabudowana w całości (nie będzie w żadnej części powierzchnią biologicznie czynną), ponieważ jest kolejnym etapem ciągu pieszo-rowerowego będącego częścią promenady – w konsekwencji przyjęte rozwiązanie ze względu na brak powierzchni czynnej nie rozwiązuje problemu odprowadzania wód opadowych po działce [...] (początkowej części), skutkiem czego będzie dochodziło do zalewania nieruchomości skarżących. Obecnie istniejąca część niezbudowana (biologiczna) jest wynikiem zawieszenia budowy ciągu pieszo-rowerowego ze względu na toczące się niniejszej postępowanie; c) ponadto nie wyjaśnienie sprawy co do istoty polega na tym, że WINB uchylając decyzję ograniczył się wyłącznie do nakazania Gminie Kartuzy usunięcia betonowych elementów na drodze wewnętrznej (podczas gdy Gmina już to wykonała w lutym 2020 r. ze względu na orzeczenie Sądu Okręgowego w Gdańsku), tym samym organ II instancji nie rozstrzygnął w kwestii pozwolenia na budowę, problemu odprowadzania wód opadowych. 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 p.b., poprzez nienałożenie przez organy budowlane na inwestora Gminę Kartuzy - przy braku decyzji pozwolenie na budowę - decyzji o wstrzymaniu budowy i możliwości złożenia wniosku o legalizację; 4. art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51. ust. 7 p.b. poprzez ich nie zastosowanie, podczas gdy z treści ekspertyzy (str. 26) wynika, że: a) pochylenie poprzeczne drogi jest skierowane na wschód (w kierunku działki [...]), do lewego krawężnika, w konsekwencji dojdzie do zalewania posesji [...] w miejscu gdzie krawężnik jest obniżony ze względu na zjazd/wjazd na działkę [...]; b) pochylenie drogi jest skierowane na wschód (w kierunku działki [...]), do lewego krawężnika, a następnie wypuszczona na końcu zakresu drogi wewnętrznej na teren biologiczny czynny działki nr [...] oraz [...] należących do Gminy Kartuzy, podczas gdy na końcu zakresu drogi gdzie obecnie jest teren biologiczny (zielony) czeka na realizację kolejny fragment drogi wewnętrznej, który podobnie jak działka [...] zostanie utwardzony kostką betonową - przez co przeczy twierdzeniom ekspertyzy jakoby woda opadowa została wchłonięta przez teren biologiczny, który ostatecznie będzie terenem zabetonowanym; c) (str. 36) zastosowane wzmocnienie podłoża gruntowego jest niezgodne w zakresie grubości z rozwiązaniem projektowym; d) (str. 39) przyjęte rozwiązanie projektowe odprowadzenia wody opadowej na powierzchnię biologicznie czynną działek [...] oraz [...] znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie niezabudowania ww. działek, w konsekwencji w wypadku zabudowania przyjęte rozwiązanie jest niewystarczające, ponieważ wiadomym jest, że obecne tereny biologicznie czynny na działkach [...] i [...] - będą stanowić ciąg pieszo-rowerowy, tym samym tereny te stracą naturę biologicznie czynnych na poczet ich zabudowania kostką betonową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do dwóch pierwszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że WSA nie naruszył art. 7 "k.p.c." w zw. z art. 77 k.p.a., bowiem sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani Kodeksu postępowania cywilnego. Abstrahując od faktu, że w omawianych zarzutach prawdopodobnie chodziło nie o art. 7 k.p.c. (mówiący o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym), lecz o art. 7 k.p.a., podkreślić należy, że skoro WSA nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani Kodeksu postępowania cywilnego, to nie mógł ich naruszyć. Gdyby zaś przyjąć, że w istocie chodzi o kontrolowanie przez Sąd zastosowania art. 7 i 77 k.p.a. przez organy administracyjne, to zarzuty te również nie są uzasadnione. Sąd I instancji bowiem kontrolując zaskarżoną decyzję rozważył należycie podnoszone w tych zarzutach kwestie, dając temu wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 16-21, a w szczególności s. 19-20 uzasadnienia). Z uwagi na powiązanie naruszenia art. 7 "k.p.c." w zw. z art. 77 k.p.a. z art. 48 p.b. (zarzut 1) i z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (zarzut 2), powyższe zarzuty wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego – art. 48 p.b. (zarzut 3) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. (zarzut 4). Podkreślić przede wszystkim trzeba, że ustawa Prawo budowlane przewiduje jako odrębne instytucje unormowane w art. 48-49 p.b. postępowanie legalizacyjne oraz uregulowane w art. 50-51 p.b. postępowanie naprawcze. Chociaż oba te postępowania mają na celu doprowadzenie robót budowlanych przeprowadzonych z naruszeniem prawa do stanu z nim zgodnego, to regulują one odmienne sytuacje i dotyczą różnych robót budowlanych, a zatem możliwość prowadzenia jednego z tych postępowań wyklucza możliwość prowadzenia drugiego z nich do tych samych robót budowlanych. Wadliwe jest zatem podnoszenie w jednych z zarzutów braku zastosowania art. 48 p.b., a w innych niezastosowania art. 51 p.b., bowiem – jak już wyżej podkreślono – tryby regulowane w tych przepisach wzajemnie się wykluczają. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć przede wszystkim trzeba, że w zaskarżonym wyroku nie zakwestionowano, iż przyjęte rozwiązanie projektowe odprowadzania wód opadowych na powierzchnię biologicznie czynną wskazanych działek znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy działki te nie będą zabudowane. Konsekwencją powyższego jest jednak nie to, że w razie zabudowania tych działek wody opadowe będą mogły być odprowadzane na teren działki skarżących, lecz to, że przed uzyskaniem pozwolenia na zabudowę przedmiotowych działek konieczne będzie zapewnienie innego odprowadzania wód opadowych niż dotychczas, tj. takiego, które nie będzie ingerowało w szczególności we własność skarżących kasacyjnie. Stanowisko Sądu akceptujące obecne rozwiązanie wynika z tego, że kontroli sądowoadministracyjnej podlega stan prawny i faktyczny z chwili podejmowania zaskarżonego aktu administracyjnego, a nie stan przyszły, będący wynikiem potencjalnie podejmowanych w przyszłości działań. Fakt, że skarżącym kasacyjnie przysługuje przymiot strony w sprawie budowy ciągu pieszo-rowerowego – co wynika z nadesłanego przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r., II SA/Gd 342/22, świadczy, że będą oni mieli zagwarantowane prawo obrony swoich interesów, gdyby powyższa budowa mogła interesy te naruszać, np. uniemożliwić należyte odprowadzanie wód opadowych z przedmiotowej drogi. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.