III OSK 1033/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2482/21 oddalającego sprzeciw H.P. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu pierwotnego urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2482/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw H.P. (skarżąca) na decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu pierwotnego urządzenia wodnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt III OSK 6194/21 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 789/21. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił, z jakich powodów podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Dyrektora Zarządu [...] z [...] lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniósł, że jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono w sposób jednoznaczny pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego, które to stanowisko Sąd I instancji podzielił jednocześnie nie odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzenia, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu. NSA wskazał, że Sąd I instancji pominął kluczowe w tego rodzaju sprawie rozważania, czy braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., uwzględniając nie tylko zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie zwrócił uwagę, że należy mieć przy tym na uwadze, że w postępowaniu dowodowym zgromadzono liczne dowody, w tym opinię biegłego oraz dokumenty sporządzone przez inne wyspecjalizowane organy, które zostały sporządzone na potrzeby odrębnych postępowań, co nie znaczy, że nie mogą zostać ocenione w tej sprawie w granicach swobodnej oceny dowodów. Ponownie rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie, zasadnie PGW WP zasadnie poddał w wątpliwość dokonaną przez organ I instancji lokalizację zlikwidowanego stawu i datę zasypania stawu oraz związane z tym konsekwencje dotyczące kręgu stron postępowania administracyjnego. Wskazał, że nakazując przywrócenie urządzenia do stanu pierwotnego organ musi precyzyjnie wskazać zakres działań jakie będzie zobowiązany przeprowadzić właściciel urządzenia wodnego, w celu przywrócenia go do stanu zgodnego z prawem, a więc ustalić jego parametry i położenie, od którego to położenia uzależnione jest ponadto skierowanie nakazu do właściwych podmiotów. Zdaniem Sądu w analizowanym postępowaniu, pomimo że toczy się ono od kilku lat, nadal jednoznacznie nie ustalono pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Wyjaśnił, iż nie jest rzeczą Sądu ustalenie stanu faktycznego sprawy i przesądzenie o tym, że "przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu" (jak twierdzi skarżąca). Podniósł, że podstawowe znaczenie dla postępowania administracyjnego ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. takiego stanu faktycznego który odpowiada stanowi faktycznemu, znajdującemu się w hipotezie normy prawnej. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynikają następujące okoliczności: - z opinii biegłego (na którą powołał się organ II instancji) wynika, że zasypany zbiornik wodny nie był zlokalizowany tylko na dz. nr ew. [...], ale również na dz. nr ew. [...], której współwłaścicielem jest skarżąca; - załączona do ww. opinii mapa wskazuje bowiem, że granica między ww. działkami przebiega przez staw; - na powyższe wskazuje również sama skarżąca podając w skardze, że z dołączonej do wniosku mapy z 1982 r., wynika, że na dz. nr ew. [...] znajdował się staw wodny (w odległości kilku metrów od budynku gospodarczego i nie utrudniał poruszania po działce), a druga część tego stawu była na dz. nr ew. [...] (było i jest to zagłębienie terenowe). Zdaniem Sadu kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w takim przypadku (tj. prawidłowego ustalenia stanu faktycznego) obowiązek przywrócenia urządzenia wodnego do stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony również na współwłaścicieli dz. nr ew. [...]. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nadal nie wyjaśniono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i konsekwencji z tego wynikających w odniesieniu do wskazania prawidłowego kręgu stron postępowania. Dalej Sąd wywodził, że skierowanie nakazu do zupełnie innych adresatów w sposób rażący naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym ma mieć charakter wyłącznie "dodatkowego", czyli uzupełniającego w stosunku do już poczynionych ustaleń faktycznych, zatem braki postępowania dowodowego nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 6194/21), a polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zasadne było ponowne oddalenie sprzeciwu od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], nr postępowania [...], pomimo bezpodstawnego uchylenia decyzji organu I instancji, wobec przyjęcia, że pomimo toczącego się od kilku lat postępowania w sprawie, nadal nie ustalono w sposób jednoznaczny pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego i przyjęcia, że zbiornik wodny nie był zlokalizowany wyłącznie na działce nr [...], lecz również na działce nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca, podczas gdy ten zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, albowiem przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego na nieruchomości należącej obecnie do M.B., a nie urządzenia wodnego, które istniało, a faktycznie wciąż istnieje (gdyż na działce znajduje się zagłębienie terenowe) znajdującego się na nieruchomości należącej do H.P., podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.10.2021 r. (sygn. akt III OSK 6194/21), wskazał, że Sąd I instancji winien odnieść się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego twierdzenia, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałości stawu, czego Sąd I instancji nie uczynił, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ponownego oddalenia sprzeciwu H.P., gdy brak było usprawiedliwionych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia; 2. art. 190 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 6194/21), a polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zasadne było ponowne oddalenie sprzeciwu od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...].03.2021 r., nr [...], nr postępowania [...], podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 6194/21), wskazał, że Sąd I instancji winien w sposób właściwy uzasadnić, z jakich powodów podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czego Sąd I instancji nie uczynił, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło do ponownego oddalenia sprzeciwu H. P., gdy brak było usprawiedliwionych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia; 3. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 6194/21), a polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zasadne było ponowne oddalenie sprzeciwu od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], nr postępowania [...], pomimo, że w sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy, a organ II instancji nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący i pomimo dostępu do niezbędnej dokumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od decyzji organu II instancji, mimo, że ta decyzja była wadliwa, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.10.2021 r. (sygn. akt III OSK 6194/21), wskazał, że Sąd I instancji w dalszym ciągu nie przedstawił swojego stanowiska w przedmiocie tego, czy w realiach niniejszej sprawy, braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., uwzględniając nie tylko zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania, czego Sąd I instancji nie uczynił, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło do ponownego oddalenia sprzeciwu H.P., gdy brak było usprawiedliwionych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację świadczącą, w ocenie skarżącej kasacyjnie, za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem uwzględnić ocenę prawną wyrażoną uprzednio przez ten Sąd. Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. którego skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd wskazówek wcześniej wydanego w sprawie wyroku o sygn. akt III OSK 6194/21, którymi był związany. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2021 r. wskazał on, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien przede wszystkim uzasadnić z jakich powodów podziela stanowisko organu odwoławczego. Ponadto zobowiązał Sąd do odniesienia się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzenia, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu. Wskazał również, że Sąd I instancji pominął kluczowe w tego rodzaju sprawie rozważania, czy braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., uwzględniając nie tylko zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Stosując się do tak sformułowanych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż pomimo że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od kilku lat, nadal jednoznacznie nie ustalono pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Wyjaśnił, iż nie jest rolą Sądu ustalenie stanu faktycznego sprawy i przesądzenie o tym, że "przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu". Wskazał, iż kwestia lokalizacji zasypanego zbiornika wodnego ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem na podstawie analizy akt administracyjnych doszedł do przekonania, że możliwe jest, iż obowiązek przywrócenia spornego urządzenia wodnego do stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony również na współwłaścicieli dz. ewid. [...], co przesądza o tym, że w sprawie nadal nie wyjaśniono w sposób prawidłowy stanu faktycznego i konsekwencji z tego wynikających w odniesieniu do wskazania prawidłowego kręgu stron postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że skierowanie na etapie postępowania odwoławczego nakazu również do innych adresatów decyzji niewątpliwie nastąpiłoby z naruszeniem art. 15 k.p.a., bowiem prowadziłoby do pozbawienia stron możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Wskazał także, że niniejsze braki postępowania dowodowego nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania administracyjnego, bowiem zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym ma mieć charakter wyłącznie "dodatkowy" czyli uzupełniający w stosunku do już poczynionych ustaleń. Podniósł również, że organ II instancji nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji. W tych okolicznościach nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku 12 października 2021 r., przeciwnie nie ulega wątpliwości, że szczegółowo odniósł się do każdej z kwestii wypunktowanych przez Sąd w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Jako bezzasadny należało ocenić również zarzut dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że to rolą organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy i przesądzenie czy przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], tak jak wskazuje skarżąca. Podobnie kwestia ustalenia czy na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu również należy do kompetencji organu. Dopiero jednoznacznie ustalenia w tej kwestii pozwolą na wyłonienie prawidłowego kręgu adresatów decyzji nakazowej i skierowanie jej do właściwych podmiotów. Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym zaakceptowaniu przez Sąd I instancji stanowiska, iż w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, zaś dostrzeżone w nim braki nie mogą zostać uzupełnione w ramach tryby przewidzianego w art. 136 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż nie jest możliwe w ramach trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a. skierowanie decyzji nakazowej do podmiotów niebędących jej adresatami w ramach postepowania przed organem I instancji, bowiem pozbawiałoby to tych adresatów decyzji kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W konsekwencji naruszona zastałaby zasada dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji należało przyjąć, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.