I SA/Ke 629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Ewa Rojek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na akt Marszałka Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie czynności nieuznania odstępstwa od warunków zezwolenia oddala skargę. Marszałek Województwa aktem z [...] r. nr [...] skierowanym do A. C. nie uznał za odstępstwo treści zgłoszenia dotyczącego zastosowania zmian w wykonywaniu warunków zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa na linię komunikacyjną B. – K.. Organ wyjaśnił, że z analizy dokumentu (wiadomości e-mail) wynika, że przewoźnik zamierza wykonywać przewozy niezgodnie z rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do ww. zezwolenia (tj: wszystkie kursy opisane aktualnym rozkładem jazdy dla tej linii rozpoczynające się w Busku Zdroju kończy na przystanku innym niż końcowy, to jest na przystanku K./Ż. (Bus) 01; wszystkie kursy z K. do B. rozpoczynają swój bieg na przystanku innym niż początkowy, to jest na przystanku K./Ż. (Bus - Hala) 02; kursy z godziny: 13.30, 15.30 i 18.30 nie będą wykonywane), argumentując powyższe treścią art. 15n ustawy dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. z 2020.1842), dalej: "ustawa o COVID". Podniósł, że ustawodawca ustalił zakres dopuszczalnego odstąpienia od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, poprzez wskazanie, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przepis ten pozwala m.in. przewoźnikowi na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, o ile będzie to uzasadnione ww. przesłankami, a nie samowolne modyfikowanie obowiązujących rozkładów jazdy. W przypadku konieczności zmiany trasy przejazdu przewoźnik winien wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Jednocześnie organ zauważył, że strona zgłosiła odstąpienia "od dnia uprawomocnienia się, a tym samym wejścia w życie" zmiany zezwolenia. Skoro przewoźnik nie rozpoczął wykonywania przewozów zgodnie z dokonaną zmianą zezwolenia na przedmiotowej linii komunikacyjnej, to nie sposób stwierdzić, że kursy są nierentowne. Pismem z [...] r. A. C. wezwała organ do usunięcia naruszania prawa polegającego na stosowaniu własnej interpretacji zapisów art. 15n ustawy o COVID, która nie jest zgodna z intencją ustawodawcy, a której wyrazem jest nieuznanie odstępstwa polegającego na wprowadzeniu zmian w wykonywaniu zezwolenia. W treści tego pisma skarżąca przywołała akt z [...] r. nr [...], którym poinformowano ją o braku możliwości uznania odstępstwa. Pismem z [...] r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w akcie z [...] r. W dniu [...] r. A. C. wniosła skargę na akt Marszałka Województwa z [...] r. nr [...]. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Wskazując art. 15n ustawy o COVID podniosła, że ustawodawca w ww. przepisie ustalił zakres dopuszczalnego odstąpienia od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, poprzez wskazanie, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przy stosowaniu odstępstwa, o którym mowa w art. 15n ustawy o COVID nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy. Zdaniem skarżącej sama wykładnia słowna pojęcia "odstępstwo" dopuszcza ich wyłączenie. Przemawia za tym fakt, że sytuacja związana z pandemią jest bardzo dynamiczna w szczególności w zakresie "lockdownu" czy częściowego "lockdownu". Zdaniem strony intencją ustawodawcy w przedmiotowym zakresie jest możliwość reagowania przez przewoźników na wprowadzenie bądź luzowanie kolejnych obostrzeń, które następuje praktycznie z dnia na dzień. Dzięki zgłoszeniu odstępstwa przewoźnik nie musi wnioskować o przeprowadzenie wielomiesięcznego postępowania o zmianę rozkładów jazdy, po których uzyskaniu i tak okazałoby się, że "odstają" od realiów otaczającej rzeczywistości. Końcowo podniosła, że przewoźnik jasno określając odstępstwo ma możliwość stosowania innych, niż określone w zezwoleniu, czasów przejazdu pomiędzy poszczególnymi przystankami, zmiany godziny odjazdu, a także zamiany trasy przejazdu poprzez przykładowo ograniczenie ilości przystanków, a także rozpoczęcie kursu nie z przystanku początkowego lecz kolejnego tudzież zakończenia go na przystanku wcześniejszym niż końcowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z [...] r. skarżąca odniosła się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę oraz podtrzymała dotychczas przedstawione stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organ znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Przedmiotem kontroli Sądu jest akt Marszała Województwa w sprawie nieuznania odstępstwa od warunków zezwolenia. Istota sporu sprowadza się do możliwości zastosowania w sprawie oraz sposobu interpretacji art. 15n ustawy o COVID przewidującego możliwość odstępstwa od warunków udzielonego zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2019, poz. 2140 z późn. zm.), dalej: "u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: 1) w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: a) wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy, b) burmistrza albo prezydenta miasta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej, c) burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a albo lit. b, d) burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny, d1) prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu, e) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1, f) marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, g) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Z przesłanych akt administracyjnych wynika, że akt Marszałka został wydany na skutek wniosku skarżącej z [...] r. Za podstawę prawną skierowanego do organu wniosku strona przyjęła art. 15n ust. 1 ustawy o COVID. Stosownie do powoływanego wyżej przepisu - warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d., nie stosuje się w przypadku: 1) konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; 2) braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Nadto w świetle ust. 2 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach. Zatem stosownie do powoływanego przez stronę art. 15n ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d., nie stosuje się w przypadku braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. W takiej sytuacji przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach (art. 15n ust. 2). W realiach niniejszej sprawy skarżąca wnioskiem z [...] r. skierowanym do organu poinformowała, że w trybie art. 15n ustawy o COVID zgłasza odstępstwo od warunków udzielonego zezwolenia nr [...] linia komunikacyjna B. – K. (przez M. ) polegającego na tym, że od dnia uprawomocnienia się, a tym samym wejścia w życie zmian tego zezwolenia: wszystkie kursy opisane aktualnym rozkładem jazdy dla tej linii rozpoczynające się w Busku Zdroju kończy na przystanku innym niż końcowy, to jest na przystanku K./Ż. (Bus) 01; wszystkie kursy z K. do B. rozpoczynają swój bieg na przystanku innym niż początkowy, to jest na przystanku K./Żytnia (Bus - Hala) 02; kursy z godziny: 13.30, 15.30 i 18.30 nie będą wykonywane. W ten sposób przewoźnik dobrowolnie zmodyfikował warunki udzielonego zezwolenia. Tym samym powyżej opisane zmiany przystanków końcowych, przystanków początkowych oraz ilości kursów na ww. trasie w efekcie prowadziłyby do zmian obowiązującego rozkładu jazdy. W tym kontekście zaznaczenia wymaga, że w sytuacji gdy przewoźnik zamierzał dokonać modyfikacji obowiązującego rozkładu jazdy w sposób określony we wniosku z [...] r. powinien wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, nie zaś informować o odstąpieniu od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, w trybie art. 15n ustawy o COVID. Tymczasem przewoźnik w sposób instrumentalny potraktował art. 15n ustawy o COVID. Przepis ten nie znajduje zastosowania w realiach podanych we wniosku, albowiem jego dyspozycja pozwala m.in. na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, nie zaś na modyfikacje poszczególnych ustaleń (w tym przystanków początkowych i końcowych kursów) zawartych w zezwoleniu oraz zatwierdzonym rozkładzie jazdy. Uwzględnienie wniosku zgodnie z żądaniem przewoźnika powodowałby naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji zdaniem Sądu argumentacja przedstawiona w skardze oraz dalszych pismach skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ prawidłowo uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć jakoby zgłoszona przez stronę zmiana rozkładu jazdy stanowiła odstępstwo od warunków zezwolenia udzielonego przewoźnikowi, o którym mowa w art. 15n ustawy o COVID. Słuszna jest także uwaga organu, że strona informowała o wprowadzeniu opisanych zmian "od dnia uprawomocnienia się, a tym samym wejścia w życie" zmiany zezwolenia, czyli przed rozpoczęciem wykonywania przewozów zgodnie z dokonaną zmianą zezwolenia na przedmiotowej linii komunikacyjnej. Tym samym uwagi strony na temat braku rentowności wykonywanych przewozów były co najmniej przedwczesne. Z powyższych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.