II SA/Rz 1721/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1721/21 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu M.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] marca 2021 r. M.S. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.R. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że moment powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u matki nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast w ocenie Kolegium organ I instancji winien ustalić stan faktyczny co do pozostałych przesłanek o jakich mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), a mianowicie ustalić czy nie ma innych osób (na których ciąży obowiązek alimentacyjny) mogących sprawować opiekę nad chorą. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] ponownie odmówił przyznania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.R. Organ wyjaśnił, że z dokonanych ustaleń wynika, że wnioskodawczyni sprawuje faktyczną opiekę nad E.R., która legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] marca 2021 r. ustalającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. E.R. jest wdową, emerytką, zamieszkuje wspólnie z córką M.S., która sprawuje nad nią stałą, bezpośrednią i konieczną opiekę. Wnioskodawczyni z racji sprawowanej opieki nie podejmuje i nie może podjąć zatrudnienia. Organ wyjaśnił, że wyżej wymieniona jest rolnikiem ubezpieczonym w KRUS, ale oświadczyła, że od [...] marca 2021 r. zaprzestała wykonywania prac w gospodarstwie rolnym i jego prowadzenia. Nie ma ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno-rentowego. Organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą żadne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczające pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że nie można wskazać, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przez ukończeniem 25 roku życia. Według orzeczenia Lekarza Orzecznika KRUS datę powstania niepełnosprawności E.R. ustalono od [...] marca 2021 r. W ocenie Burmistrza nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wyjaśnił, że ww. przepis był co prawda przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, jednakże wydany w tej sprawie wyrok z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie spowodował pozbawienia przepisu mocy obowiązującej. Odwołanie od tej decyzji złożyła wnioskując o jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i orzeczenie w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że organ I instancji rozpoznając po raz drugi sprawę ponownie powołał się na przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku TK z 21 października 2013 r., sygn. K 38/13. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.4111/758/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. SKO uznało, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia. Stwierdziło natomiast, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a mianowicie nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku wykazania, że nie zrezygnowała z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad matką. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji nie wskazują jednoznacznie na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a brakiem aktywności zawodowej po stronie M.S. Zgromadzony materiał dowodowy dowodzi jedynie, że wnioskodawczyni - zgodnie z oświadczeniem - zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Kolegium organ I instancji przeszedł do porządku dziennego nad faktem rozbieżnych oświadczeń strony. Wyjaśniło, że oświadczenie w przedmiocie zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego ma dotyczyć wyłącznie rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, natomiast oświadczenie w przedmiocie zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym dotyczy wyłącznie małżonka rolnika lub domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym. Organ nie skonfrontował oświadczenia złożonego we wniosku z sytuacją faktyczną wnioskodawcy. Zdaniem SKO treść oświadczenia może budzić uzasadnione wątpliwości, co do faktu prowadzenia w ogóle działalności rolniczej, skoro sama strona składając oświadczenie, świadomie deklaruje zarówno wykonywanie pracy, jako rolnik w gospodarstwie rolnym, a jednoczenie składa oświadczenie jako małżonek rolnika lub domownik rolnika. Ta okoliczność wymaga weryfikacji. Dodatkowo organ I instancji powinien wyjaśnić, zakres dotychczas wykonywanej pracy w gospodarstwie rolnym oraz to, czy jest on nie do pogodzenia ze sprawowaniem opieki. W tej sytuacji Kolegium uznało, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje powodów do jednoznacznego twierdzenia, że wnioskodawczyni spełnia warunki niezbędne do przyjęcia kwalifikacji prawnej, jako rezygnacja z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy czym opieka powinna posiadać charakter ciągły, co wyklucza całkowicie możliwość jakiejkolwiek pracy zarobkowej, przy założeniu, że osoba celowo i świadomie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej nie podejmuje celem sprawowania opieki - bez względu na czasokres zaistnienia takiego stanu faktycznego. W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. Zaleciło by w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonał analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez SKO, a następnie ustalił, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne prawa do świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyła domagając się jej uchylenia i wydania nowej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym z całą stanowczością Sąd w pełni się zgadza, że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W kontrolowanej sprawie zdaniem SKO braki postępowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7 i art. 104 § 2 k.p.a. a organ odwoławczy nie może po raz pierwszy zastosować normy prawnej, która nie znalazła zastosowania w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż naruszyłoby to art. 15 k.p.a. Zdaniem Kolegium brak rekonstrukcji normy, która powinna znaleźć zastosowanie i wyczerpujące wyjaśnienie faktów mających znaczenie prawne w sprawie, stanowi naruszenie prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podkreślono jednocześnie, że przedłożony organowi odwoławczemu materiał dowodowy nie wskazuje, żeby organ pierwszej instancji dokonał ustaleń na okoliczność stwierdzenia czy nie zrezygnowała z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad matką, nie wskazuje jednoznacznie na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a brakiem aktywności zawodowej po stronie M.S. Zgromadzony materiał dowodzi jedynie, że zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie Kolegium organ I instancji nie zbadał sprzecznych oświadczeń wnioskodawczyni w treści oświadczenia. Wywiodło bowiem, że oświadczenie w przedmiocie zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego dotyczy wyłącznie rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, natomiast oświadczenie w przedmiocie zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym dotyczy wyłącznie małżonka rolnika lub domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym. Organ nie skonfrontował tego oświadczenia z sytuacją faktyczną wnioskodawcy. Budzi to uzasadnione wątpliwości, co do faktu prowadzenia w ogóle działalności rolniczej Strona deklaruje zarówno wykonywanie pracy jako rolnik w gospodarstwie rolnym i jednoczenie składa oświadczenie jako małżonek rolnika lub domownik rolnika. SKO za konieczne uznało zweryfikowanie tej kwestii. Zdaniem Sądu Kolegium w sposób niepełny oceniło zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, jak również nie uzasadniło przyczyny nieskorzystania z art. 136 § k.p.a. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia [...] lipca 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r. Z jego treści wynika wyraźnie, że opiekę nad niepełnosprawną E.R. sprawuje jej córka, która wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki przez wnioskodawczynię wskazując, że ma ona charakter stały, konieczny i bezpośredni. załączyła do wniosku pisemne oświadczenie o tym, że jej mama jest wdową a ona jest jedyną osobą, która sprawuje nad nią opiekę, dlatego nie może podjąć zatrudnienia. Jest ubezpieczona w KRUS, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty czy innego świadczenia emerytalno-rentowego. W odpowiedniej rubryce oświadczenia z dnia [...] marca 2021 r. zaznaczyła, że jest rolnikiem lub małżonkiem rolnika albo domownikiem rolnika oraz oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] marca 2021 r. Powyższe dokumenty odpowiadają częściowo na wątpliwości SKO w zakresie tego czy skarżąca sprawuje opiekę nad matką i czy prowadzi gospodarstwo rolne. Wyraźnie oświadczyła, że z dniem [...] marca 2021 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Pozostałe kwestie czy skarżąca była rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne czy małżonkiem rolnika lub domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, a które w ocenie SKO powodowały wątpliwości co do faktu prowadzenia w ogóle działalności rolniczej, organ odwoławczy może uzupełnić w trybie art. 136 § 1 k.p.a., czego nie uczynił. Co więcej, uzasadnienie decyzji SKO nie wyjaśnia przyczyn, dla których za niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy uznano ustalenie czy skarżąca wykonywała prace jako rolnik w gospodarstwie rolnym czy jako małżonek rolnika lub domownik rolnika. Jeżeli organ uznał przeprowadzenie dowodów w tym zakresie za potrzebne, to winien wskazać ich związek z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, tj. przepisami u.ś.r. Zdaniem Sądu, nie stanowiłoby powtórzenia w całości lub w znacznej części postępowania dowodowego skierowanie do strony wnioskującej odpowiedniego w tych warunkach wezwania mającego na celu wyjaśnienie ww. wątpliwości organu. Tego rodzaju czynności dowodowe nie przekraczały możliwości organu normowanych przepisem art. 136 § 1 k.p.a. Końcowo Sąd zauważa, że w uprzednio wydanej przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazano także na konieczność ustalenia czy nie ma innych osób (na których ciąży obowiązek alimentacyjny) mogących sprawować opiekę. Jako nieuprawnioną na tle art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Sąd uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki osobiście. Skarżąca jest spokrewniona z niepełnosprawną w stopniu pierwszym – art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W świetle treści tej normy okoliczność ustalenia czy są inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny mogące sprawować opiekę miałyby znacznie jeżeli wnioskodawczyni nie należałby do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Podkreślenia zatem wymaga, że wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji dokonał analizy i ustalił przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, że Burmistrz uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stwierdzić zatem należy, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania przez organ odwoławczy konkretnych przepisów prawa, również nie znajduje uzasadnienia. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r. na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a.