II SA/Wa 1497/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska –Grońska (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z (...) kwietnia 2019 r. nr (...) Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant POSG", "organ I instancji") z (...) lutego 2019 r. nr (...) o odmowie ponownego ustalenia i wypłaty K. Ż. (dalej: "skarżący") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta POSG z (...) października 2018 r. nr (...) został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] października 2018 r. Wobec powyższego skarżącemu wypłacono należności z tytułu zwolnienia ze służby, stosownie do art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 147; dalej: "ustawa o SG"). Wnioskiem z (...) listopada 2018 r. skarżący wystąpił o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Podniósł, że wypłaty ekwiwalentu dokonano w oparciu o mnożnik wynikający z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., poz. 1560; dalej: "rozporządzenie"). Następnie skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r., w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.p.") w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, orzeczenie Trybunału przez analogię znajduje zastosowanie do niniejszej sprawy. Decyzją z (...) lutego 2019 r. organ I instancji odmówił skarżącemu ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant POSG podkreślił, że w dacie zwolnienia skarżącego ze służby wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe zgodnie z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 118 ustawy o SG oraz rozporządzeniem wydanym w oparciu o art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych. Ekwiwalent za urlop oblicza i wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwa w sprawach uposażenia. Ekwiwalent jest wypłacany w formie bezpośredniej lub na (wskazany pisemnie przez funkcjonariusza) rachunek bankowy w ostatnim dniu służby. Organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie tak uczyniono i skarżący tego nie kwestionował. Jednocześnie Komendant POSG wyjaśnił, że wyrok Trybunału, na który powołał się skarżący we wniosku, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji – art. 115a u.p. W orzeczeniu tym nie ma mowy o niekonstytucyjności jakiegokolwiek przepisu ustawy o SG, w tym dotyczącego zasad wypłacania czy obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z tego powodu, a także ze względu na fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o SG i wydanego na jego podstawie rozporządzenia, organ I instancji stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Po rozpoznaniu odwołania, w którym skarżący zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, powołaną na wstępie decyzją KGSG, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w całości podzielił argumentację Komendanta POSG. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ II instancji podał, że zarzut w tym zakresie może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, iż uchybienie temu przepisowi uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w odwołaniu skarżący nie wykazał żadnych czynności procesowych mających wpływ na rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Skarżący nie podważył liczby dni zaległych urlopów, a wyłącznie wysokość wypłaconego ekwiwalentu. Skarżący miał również możliwość wglądu w akta sprawy, dlatego za niezasadny KGSG uznał też zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Komendant POSG zebrał wszelkie dowody, a znajdują się one w teczce akt personalnych, do których skarżący miał wgląd w dniu zwolnienia ze służby. Sam skarżący nie zgłaszał żadnych dodatkowych wniosków, w tym dowodowych. KGSG podkreślił także, że organy Straży Granicznej opierają swoje rozstrzygnięcia na aktualnie obowiązujących przepisach. W ocenie organu II instancji, skarżącemu wypłacono wszystkie świadczenia zgodnie z obowiązującym w dniu jego zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy o SG, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Ekwiwalent ten został obliczony według przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty tej należności, unormowanego rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG i kompleksowo regulującym kwestie obliczania i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy. KGSG powtórzył za organem I instancji, iż wyrok Trybunału nie dotyczy Straży Granicznej, lecz konkretnego przepisu u.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie KGSG, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, nieuwzględnienie i nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do argumentacji prawnej skarżącego wskazującej na konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. przez analogię. W ocenie skarżącego, przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia jest "niezgodny z normami konstytucyjnymi, naruszając konstytucyjną gwarancję równości wobec prawa, podważając zaufanie obywateli do organów administracji publicznej". Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczy art. 115a u.p., powinien być stosowany przez analogię również wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Stosowanie przelicznika 1/30 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu "faktycznie ogranicza (...) wyrażone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do wypoczynku. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop winna być adekwatna do maksymalnych norm czasu pracy." Tymczasem, na co wskazał Trybunał w powołanym orzeczeniu, funkcjonariusze Policji (a według skarżącego - również funkcjonariusze Straży Granicznej), za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty. Skarżący zwrócił też uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich już w marcu 2014 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany § 2 ust. 2 rozporządzenia, wskazując, iż rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop powinna być adekwatna do maksymalnych norm czasu pracy funkcjonariusza (40-godzinny tydzień służby w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym). W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie zostało znowelizowane rozporządzenie, a wyroki Trybunału nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do art. 107 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2072 ze zm.), przedmiotem kontroli konstytucyjnej sprawowanej przez Trybunał nie są określone instytucje, konstrukcje czy rozwiązania prawne stosowane w polskim porządku prawnym, a konkretne akty normatywne i zawarte w nich przepisy. Przedstawione w wyroku Trybunału zapatrywania prawne dotyczące konkretnej sprawy w żadnym wypadku nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia żądania skarżącego. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnej odmowy stosowania przepisów z uwagi na ich niekonstytucyjność, gdyż ta może być orzeczona jedynie przez Trybunał Konstytucyjny, co w odniesieniu do stosownych przepisów dotyczących Straży Granicznej nie nastąpiło. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z luką w prawie, gdyż rozstrzygana decyzją materia jest wyczerpująco uregulowana w przepisach pragmatyki Straży Granicznej. Subiektywne odczucie skarżącego w tym zakresie nie może uzasadniać stosowania przez organ analogii z bliżej nieokreślonych przez stronę przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (vide wyroki z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa, przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (vide M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają ustawom, w tym Konstytucji. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Jak już wyżej wskazano, przyjmuje się, że niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy. Należy przypomnieć, iż przepis art. 115a u.p. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2). Sąd w składzie tu orzekającym aprobuje wyrażony w orzecznictwie pogląd odnośnie możliwości ponownego ustalenia / wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/19 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący (samodzielnie występujący w niniejszej sprawie) był zwolniony od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ww. ustawy.