II SA/Gl 697/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Andrzej Matan, Artur Żurawik (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wójt Gminy H. wymierzył A. G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 109.056,26 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew z jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wójt Gminy H. umorzył 50% ww. administracyjnej kary pieniężnej wraz z należnymi odsetkami ustawowymi oraz odroczył na okres 1 roku termin płatności pozostałych 50%. Po uzupełnieniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił umorzenia pozostałej części, tj. 50% ww. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Odwołanie od ww. decyzji złożyła pełnomocnik strony, domagając się zmiany decyzji, poprzez umorzenie pozostałej części, tj. 50% administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, ewentualnie uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła m. in. naruszenie prawa w sytuacji, w której organ I instancji w drodze uznania administracyjnego stwierdził brak zaistnienia ustawowo określonych przesłanek udzielenia ulgi; naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 84 Konstytucji RP pomimo, iż przepis ten nie nadaje się do bezpośredniego zastosowania w indywidualnej decyzji administracyjnej; naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 i 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), poprzez wybiórczą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie (w szczególności nieuwzględnienie wszystkich wydatków miesięcznych strony) oraz naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji uzupełnił postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalił, iż miesięczny dochód gospodarstwa domowego T. i A. G. (małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe) wynosi 9.162,24 zł (na podstawie zaświadczeń od pracodawców). Z kolei stałe miesięczne wydatki przedstawione przez pełnomocnika wynoszą łącznie 5.759,75 zł. W tej sytuacji organ I instancji ustalił, iż nie zachodzą ustawowe przesłanki do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zobowiązania. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem uzasadnionym względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła pełnomocnik strony, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 64 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej u.f.p.), poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji w drodze uznania administracyjnego stwierdził brak zaistnienia ustawowo określonych przesłanek udzielenia ulgi, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią przedmiotowego przepisu, uznanie administracyjne w przedmiocie zastosowania ulgi następuje po stwierdzeniu zaistnienia ww przesłanek, a organ II instancji, pomimo przyjętej przez siebie wcześniej interpretacji, nie uchylił na tej podstawie decyzji organu I instancji; 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie w decyzji organu I instancji art. 84 Konstytucji RP, pomimo tego, iż przepis ten nie nadaje się do bezpośredniego stosowania w indywidualnej decyzji administracyjnej, jako jedyna podstawa do uzasadnienia uznania administracyjnego, przy czym organ II instancji nie dopatrzył się w tym zakresie uchybienia, a także nie odniósł się do zarzutu strony w tym zakresie; 3) naruszenie prawa procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: a) art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności przy wydawaniu skarżonej decyzji, nie umarzając rażąco nieadekwatnej kary administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów, które w dalszej kolejności zostały uznane za niekonstytucyjne i uchylone, co w konsekwencji znacznie naruszyło zaufanie obywatela do władzy publicznej, a które to naruszenie powielił organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie odnosząc się ponadto do przedmiotowego zarzutu poczynionego wobec organu I Instancji; b) art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w przedmiotowym postępowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r, w którym przepisy, na podstawie których pierwotnie została nałożona kara pieniężna, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, z uwagi na automatyzm orzekania na ich podstawie rażąco wysokich kar, bez uwzględniania indywidulanego badania każdego przypadku, a które to okoliczności pozostały bez echa w przedmiotowym postępowaniu, godząc tym samym w dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz przecząc zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, poprzez utrzymywanie rażąco wysokiej kary orzeczonej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, a które to naruszenie powielił organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie odnosząc się ponadto do przedmiotowego zarzutu poczynionego wobec organu I Instancji; c) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 88 k.p.a., poprzez wybiórczą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, dotyczących rzeczywistych możliwości finansowych odwołującego oraz jego sytuacji ekonomicznej w gospodarstwie domowym, uznając iż zarobki strony nie uzasadniają umorzenia pozostałej części kary administracyjnej, które to ustalenia zostały podtrzymane przez organ II instancji, podczas gdy w rzeczywistości wysokość orzeczonej w niniejszej sprawie kary administracyjnej istotnie zagraża stabilności finansowej odwołującego; d) art. 7, 8. w zw. z art. 107 §1 pkt 6) k.p.a., poprzez nierozpatrzenie i nieuzasadnienie w żadnym zakresie oddalenia zarzutów strony poczynionych w odwołaniu z dnia [...] r. w punkcie 4a. oraz 4b, dotyczących naruszenia art. 8 k.p.a. (nieuwzględnienie zasady proporcjonalności) oraz naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (nieuwzględnienie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r.), a które to zarzuty jawią się jako kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy, czym organ II instancji naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, naruszył zaufanie obywatela do organów władzy publicznej oraz nie wywiązał się z obowiązku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawę prawną orzekania przez organ I instancji stanowił art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w myśl którego należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Ważne względy społeczne lub gospodarcze zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości płatniczej, przy czym nie można ich utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. O istnieniu względów społecznych lub gospodarczych zobowiązanego decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości (wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I GSK 1658/19). Jednocześnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. wynika wpierw, że organ winien ocenić, czy w sprawie zachodzi przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W przepadku stwierdzenia, że taka sytuacja nie występuje, organ nie ma możliwości udzielenia stronie wnioskowanej ulgi. W przypadku natomiast stwierdzenia występowania pozytywnych przesłanek do udzielenia ulgi, jej zastosowanie jest prawem, a nie obowiązkiem organów. Użyte w przepisie sformułowanie "może", przesądza bowiem o tym, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter uznaniowy (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 2 października 2019 r., sygn. I SA/Sz 280/19). Decyzje uznaniowe podlegają kontroli przez sądy administracyjne, choć kontrola ta jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do takiego uznania. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. orzeczenie TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, nr 2, poz. 33). Kontrola sądowa sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04). Aby rozstrzygniecie uznaniowe mogło być zaakceptowane, musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stany faktycznego i prawnego oraz należycie uzasadnione. Nie stwierdzono w tym zakresie uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdzono przekroczenia granic uznania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu odnosi się do kwestii faktycznych i prawnych (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Organ przeanalizował możliwości płatnicze skarżącego i doszedł zasadnie do przekonania, że jego sytuacja majątkowa, finansowa i rodzinna daje możliwości spłaty należności. W skardze na s. 3 podnosi się, że nałożone zobowiązanie "istotnie zagraża stabilności finansowej odwołującego". Autor skargi przyznaje zatem, że nie doszło do "naruszenia" stabilności finansowej strony, a jedynie do jej "zagrożenia", co czyni zarzuty wobec decyzji całkowicie niezasadnymi. Skarżący miał też możliwość kwestionowania w trybie odwoławczym decyzji z [...] r., w której to umorzono mu 50% administracyjnej kary pieniężnej. Jeśli uważał, że organ powinien umorzyć karę w większej części, miał prawo złożyć odwołanie, o czym go pouczono. W szczególności strona powołuje się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że przepisy, będące podstawą nałożonej kary pieniężnej na stronę, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. W takim przypadku strona ma możliwości prawne działania i ochrony swych praw. Art. 145a k.p.a. stwierdza bowiem w §1, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W świetle § 2 tego przepisu w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skoro strona ma możliwość obrony swych praw, to w jej interesie jest, by wykorzystać instytucję procesową, która temu służy. Argumentacja skargi dotycząca niezgodności z Konstytucją przepisów będących podstawą nałożenia zobowiązania winna być podnoszona w ewentualnej sprawie prowadzonej w trybie art. 145a k.p.a., a nie w sprawie niniejszej, w której argumenty tego rodzaju są irrelewantne. Stąd nieustosunkowanie się do nich przez SKO nie może być traktowane jako błąd mający wpływ na wynik sprawy. Skoro decyzja z dnia [...] r., wymierzająca stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 109.056,26 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew z jego nieruchomości stała się ostateczna i prawomocna, stąd w niniejszym postępowaniu nie jest rzeczą organów i sądu ustalanie zasadności nałożenia kary w tej kwocie i czy odpowiada to zasadzie proporcjonalności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p., art. 84 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.