I OSK 716/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3010/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. G. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 września 2021 r. nr DO.3.7611.7.2020.IH w przedmiocie poinformowania strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3010/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. G. (dalej skarżący) na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z 30 września 2021 r. nr [...] (dalej pismo z 30 września 2021 r.) w przedmiocie poinformowania stron o umorzeniu postępowania z wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 31 sierpnia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...] ozn. Rej. Hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga była niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo z 30 września 2021 r. nie mieściło się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak było przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd wskazał, że pismo to nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, mając charakter wyłącznie informacyjny. Skargę kasacyjną złożył J. G., reprezentowany przez r. pr. A. S., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie czyni zadość wymogom ustawowym, podczas gdy prawidłowa treść uzasadnienia winna, stosownie do art. 141 § 4 ppsa, zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również spełnić zadość funkcji przekonywania, a jego treść pozwolić na kontrolę instancyjną; 2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do bezzasadnego przyjęcia, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy decyzja ta jest decyzją administracyjną, ponieważ ma wszystkie elementy niezbędne do zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej, tzn. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji; ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pismo z 30 września 2021 r. nie stanowi decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 3. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego doszło do uznania, że pismo z 30 września 2021 r. nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art 3 § 2 pkt 4 ppsa, a zaskarżone pismo z 30 września 2021 r. ma charakter wyłącznie informacyjny, podczas gdy pismo to stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej ustawa zmieniająca kpa) z uwagi na swój publicznoprawny charakter skierowanie do indywidualnego podmiotu oraz związek pomiędzy przepisami prawa a uprawnieniem skarżącego kasacyjnie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 kpa, co podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był przeprowadzić kontrolę działalności Ministra Rozwoju i Technologii - rozpoznać merytorycznie skargę z 5 listopada 2021 r. i orzec co do meritum. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi, według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedmiot sporu zaistniałego w tej sprawie stanowi odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z 30 września 2021 r., którym Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżącego kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wywiedziona przez J. G. podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa; art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa; art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Nie doszło do naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 166 ppsa, bowiem Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego postanowienia niezwłocznie po podpisaniu postanowienia z 11 stycznia 2022 r. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa. Mimo, że uzasadnienie mogłoby być bardziej pogłębione, poddaje się ono kontroli instancyjnej. Treść pisma z dnia 30 września 2021 r. nie uzasadnia uznania go za decyzję administracyjną. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności niesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały... (art. 107 § 1 kpa). Treść pisma z 30 września 2021 r. nie zawiera wszystkich wskazanych wyżej elementów - w szczególności: oznaczenia stron "Wg rozdzielnika"; rozstrzygnięcia; uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sformułowanie: "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie ..., uległo umorzeniu z mocy prawa..." i wskazanie w podstawie prawnej : "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Gruntów Warszawskich [...]" (w aktach administracyjnych), wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. W doktrynie wskazuje się, że jako minimum elementów decyzji konieczne jest zaistnienie 4 składników: określenia autora, adresata, rozstrzygnięcia, podpisu osoby reprezentującej organ (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 r. s. 689, nb 8). To minimum koniecznych elementów decyzji wypracował orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tuż po reaktywowaniu sądownictwa administracyjnego, gdy ówczesny ustawodawca wskazał, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegały wyłącznie decyzje i to w wyraźnie wskazanych dziedzinach, a kultura prawna organów administracji państwowej była znacznie niższa. Obecnie brak jest podstaw, by w każdym piśmie wystosowanym wobec osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym doszukiwać się przymiotu decyzji. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa; art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa; art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie mogły być uwzględnione. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w przypadku, w którym organ nadzorczy ustali w postępowaniu nieważnościowym, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1350, nb 21). Cezura czasowa, zawarta w art. 158 § 2 kpa, nie ogranicza uprawnień sądu administracyjnego, wynikających z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa (R. M. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 13, 14). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Regulacja ta nakazała postawić istotne pytanie o prawidłową reakcję organu nadzorczego. W tym zakresie zarysowały się w doktrynie dwie możliwości. Po pierwsze, organ nadzorczy mógł ograniczyć się do pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po drugie, organ nadzorczy mógł wydać decyzję stwierdzającą umorzenie z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W doktrynie podkreśla się brak zasadności w zakresie pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (R. M. Sarbiński - op. cit.). Umorzenie z mocy prawa dotyczy jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot (zaskarżona decyzja) spełnia określone w przedmiotowym przepisie przesłanki. W celu dokonania oceny, czy dane postępowanie nieważnościowe zostało umorzone, organ obowiązany jest do poczynienia ustaleń faktycznych. Ustalenia organu nie powinny pozostawać poza kontrolą sądowoadministracyjną, a strony nie można pozbawiać środka odwoławczego i prawa do sądowej kontroli działalności organu administracyjnego. Art. 3 § 1 ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in., orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O ile Minister oparł informację dla stron zawartą w piśmie z 30 września 2021 r. o art. 9 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa, a więc wskazując, że w istocie pismo to miało jedynie informacyjny charakter, o tyle brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, na który to fakt organ wskazał w piśmie z 30 września 2021 r., pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). Z tego względu organ nadzorczy winien był więc wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa, a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasad ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w katach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Niewystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 kpa, że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej kpa. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 ppsa, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W przedmiotowym zakresie skarżący może rozważyć wniesienia skargi na bezczynność organu w tej materii. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.