II SA/Ol 547/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 22 sierpnia 2019 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek spółki A o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych A o mocy maksymalnej do 2 MW wraz z wewnętrzną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]", obręb A, gmina A. We wniosku przedstawiono charakterystykę planowanej instalacji i związanej z nią zabudowy. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych A o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]". W decyzji opisał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Podał, że w skład planowanego zespołu elektrowni fotowoltaicznych wchodzić będą następujące elementy: - zespól paneli fotowoltaicznych (paneli monokrystalicznych) do 8000 szt. (4000 szt. lMW) o mocy od 220 Wp do 500 Wp, mocowanych na konstrukcjach montażowych o wysokości do 5 m, punktowo kotwionych z gruntem (kąt nachylenia 15° - 45°); - inwertery na konstrukcji nośnej od 1 do 80 szt. (od 1 do 40 na 1 MWP) o mocy od 20 kW do 1000 kW; - rozdzielnice elektryczne - strony DC i AC, okablowanie prądu stałego (DC) przemiennego (AC), urządzenia ochrony przeciwpożarowej, przetężeniowej, zwarciowej przepięciowej, instalacja uziemiająca, układy pomiarowe; - stacja transformatorowa kontenerowa SN/nN o maks. szer. 6,0 tn, maks. dl. 8,0 m i maks. wys. 5,0 m, od 1 do 2 sztuk o mocy od 400 MV A do 6000 MV A; - magazyn energii ME o maks. szer. 10,0 m, maks. dł. 10,0 m i maks. wys. 5,0 m; - przyłącze elektroenergetyczne; . - wewnętrzna komunikacja: utwardzenie komunikacyjne; - ogrodzenie instalacji oraz monitoringu i oświetlenia instalacji. Dopuszczono ponadto instalację innych obiektów i urządzeń niezbędnych do wykonania przedmiotowej inwestycji, w tym infrastruktury technicznej, m.in. kabli energetycznych nN i SN oraz światłowodów. Podano, że teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarami objętymi formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Teren ten położony jest na terenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr "[...]" - Zbiornik A oraz Zbiornika B. Projektowana inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na działce objętej inwestycją nie występują ograniczenia wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania w sprawie. Podano, że z uwagi na to, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy instalacji odnawialnego źródła energii, nie przeprowadzono analizy w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ustalono natomiast, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. W., S. B., E. D., P. R., K. L.. Podali, że w ich ocenie planowana inwestycja może mieć wpływ na zdrowie i samopoczucie człowieka. Ponadto inwestycja ta zaburzy harmonię krajobrazu całego otoczenia, instalacja zwiększy zagrożenie pożarowe z powodu ewentualnych błędów instalacyjnych. Tego rodzaju inwestycje powinny powstawać z daleka od zabudowań mieszkalnych. Wskazali na swoje wątpliwości co do rzeczywistej klasy gruntu na działce nr "[...]", ponieważ działka nr "[...]" bezpośrednio granicząca z działką nr "[...]" składa się z gruntów klasy III. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do E. D. i P. R.. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co potwierdza postanowienie Burmistrza z dnia "[...]", wydane na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 52). Wskazano, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji ma wynosić poniżej 1 ha, w związku z czym nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ani tym bardziej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczących budowy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., nie mogą zostać uwzględnione również zarzuty dotyczące wpływu planowanej inwestycji na walory krajobrazu i ład przestrzenny. Podobnie pozostałe zarzuty dotyczące ewentualnej możliwości powstania pożaru czy też zacieniania sąsiednich działek nie mogą zostać uwzględnione, gdyż kwestie te nie podlegają badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do E. D. i P. R. Kolegium umorzyło - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że odwołanie wnieść może jedynie strona postępowania, a wymienione osoby nie wykazały swojego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł A. W. (skarżący), wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji obarczone było wadami w stopniu przesądzającym konieczność jego uchylenia; 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla sprawy kwestii, tj. brak ustaleń w zakresie aktualnego porządku przestrzennego i nieuwzględnienie okoliczności, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano na terenie gminy Nidzica budowy elektrowni z odnawialnych źródeł energii i o mocy przekraczającej 100 kW; II. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i całkowite zaniechanie dokonania oceny, czy zamierzona przez wnioskodawcę zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna; 2) § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja na działce nr "[...]" w postaci budowy zespołu elektrowni fotowoltaicznych A o maksymalnej mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bez dokonywania w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych; a w konsekwencji naruszenie: 3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskodawca nie ma obowiązku spełnienia wymogu dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganej dla danego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a która to decyzja w ocenie skarżącego winna być dołączona do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych A o mocy maksymalnej do 2 MW wraz z wewnętrzną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]". Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 j.t.), dalej u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W myśl zaś art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 261) instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów; Niewątpliwie projektowana inwestycja polegająca na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych A o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii w postaci urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.pz.p. nie stosuje się do spornej inwestycji. Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w celu oceny dopuszczalności przedmiotowej zabudowy. Natomiast inwestycja spełnia wszystkie inne niezbędne wymogi prawne w zakresie uzbrojenia terenu, dopuszczalnej klasy gruntów rolnych pod zabudowę, niezbędnych uzgodnień, w tym uzgodnienia z Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – w zakresie melioracji wodnych oraz Starostą A – w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Kolejną istotną kwestią jest ustalenie czy przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przede wszystkim należy zauważyć, że Burmistrz A postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (akta adm., k. – 8). Postanowienie to zostało wydane na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 tego Rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody , o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Również zgodnie z aktualnie obowiązującym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć tego typu, bowiem zapisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia w tym zakresie są tożsame z poprzednio obowiązującymi. Powierzchnia działki przeznaczona pod zabudowę, mierzona w rzucie poziomym, ma wynosić zgodnie z decyzją do 9999 m kw. wszystkich elementów elektrowni. Przedmiotowa inwestycja w myśl zatem uprzednio jak i aktualnie obowiązujących przepisów przytoczonych rozporządzeń, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na powierzchnię zabudowy, która nie przekracza 1 ha całej zabudowy wraz z infrastrukturą. Dlatego też niezasadne są zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla sprawy kwestii, tj. braku ustaleń w zakresie aktualnego porządku przestrzennego i nieuwzględnienie okoliczności, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano na terenie gminy A budowy elektrowni z odnawialnych źródeł energii i o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Trzeba mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tereny inwestycyjne nie są natomiast objęte planem miejscowym a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych, które zostały w przypadku niniejszej inwestycji uwzględnione. Nie można również podzielić rozważań skarżącego, że zapisy studium powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Dlatego też niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku uwzględnienia zapisów studium. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Natomiast decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania sprawy, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.