II SA/Wr 479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej oddala skargę w całości. Decyzją z 4 VIII 2021 r. (nr 868/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję z 28 V 2021 r. (nr 1351/2021) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) nakazującą skarżącej jako zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.: - przeprowadzenie kontroli ww. budynku w trybie art. 62 ust. 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) - dalej jako "PB", polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych), - sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego kominów w budynku, zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) z opisem podłączeń do przewodów kominowych (z podaniem lokalizacji podłączeń na poszczególnych kondygnacjach), z oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych i spełnienia wymagań dotyczących minimalnej powierzchni kratek, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach, ocenę prawidłowości podłączeń do przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych (pod kątem obowiązujących przepisów), a także ocenę skuteczności działania wentylacji nawiewno-wywiewnej w poszczególnych lokalach mieszkalnych (z opisem sposobu nawiewu powietrza świeżego i spełnieniem wymogu zachowania minimalnej krotności powietrza w lokalach, zgodnej z Polską Normą) oraz w częściach wspólnych obiektu, ze wskazaniem jednoznacznego sposobu, jakie roboty należy wykonać w celu usunięcia nieprawidłowości przewodów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej, wskazując rozwiązania (w formie pisemnej i, w razie potrzeby, w formie graficznej) zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanym. Jak wynika z decyzji organów obu instancji, postępowanie w sprawie było prowadzone przez PINB w związku uzyskaniem informacji o nieprawidłowościach związanych z funkcjonowaniem wentylacji nawiewno-wywiewnej w jednym z budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] W. W ramach przeprowadzonych przez PINB czynności mających na celu ustalenie stanu technicznego instalacji kominowej w przedmiotowych budynkach skarżąca przedłożyła dokumentację w postaci protokołów okresowej kontroli obiektu, a także posiadanych ekspertyz i ocen technicznych. Skarżąca przedłożyła między innymi - protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych z 21 X 2019 r., sporządzone przez mistrza kominiarskiego M. K. dla wskazanych budynków: nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]) i nr [...] (Protokół nr [...]). Z protokołów tych wynika, że w przedmiotowych budynkach występują nieprawidłowości związane z podłączeniami do przewodów kominowych (nieprawidłowe łączniki urządzeń grzewczych, nieprawidłowe podłączenie gazowego podgrzewacza wody, zamontowane wentylatory na kratkach wentylacji grawitacyjnej, nieprawidłowa lokalizacja gazowych podgrzewaczy wody w łazienkach o zbyt małej kubaturze) i z funkcjonowaniem wentylacji nawiewno-wywiewnej w lokalach (zbyt mała powierzchnia otworów nawiewnych w drzwiach łazienek, brak nawiewu powietrza zewnętrznego do lokali). W ocenie organów przedłożona dokumentacja jakkolwiek wskazuje na nieprawidłowości techniczne systemu kominowego to jednocześnie nie daje pełnego obrazu istniejącego stanu (m.in. protokoły nie obejmują wszystkich mieszkań). Skarżąca nie dysponuje inwentaryzacją przewodów kominowych. Nie przedłożono oceny podłączeń i funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w obiekcie, wykonanej przez osoby ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi (w udostępnionym przeglądzie 5-letnim brak ocen w tym zakresie). Przedłożone protokoły przewodów kominowych są niekompletne (nie udostępniono do kontroli 17 lokali mieszkalnych, brak ocen prawidłowości podłączeń w nieudostępnionych mieszkaniach). W konsekwencji w ocenie zarówno PINB jak i DWINB wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 62 ust. 3 PB, a więc zobowiązania skarżącej do przeprowadzenia kontroli stanu technicznego przewodów kominowych oraz sporządzenia stosownej ekspertyzy w tym zakresie. Zdaniem organów zebrany materiał dowodowy jest bowiem wystarczający do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych, zaś nieprawidłowości dotyczące m.in. podłączeń urządzeń gazowych mogą spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. W ocenie organów obowiązek określony w art. 62 ust. 3 PB powinien zostać nałożony na skarżącą jako zarządcę nieruchomości albowiem dotyczy on kontroli i pełnego zdiagnozowania stanu instalacji kominowej, która stanowi nieruchomość wspólną, a więc urządzenie, które nie służy wyłącznie do użytku poszczególnych właścicieli lokali. W skardze na decyzję DWINB skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 kpa w zw. z art. 62 PB oraz § 33,42, 43.1, 44.1 regulaminu porządku domowego i użytkowania lokali w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] XII 2018 r., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżąca jest adresatem decyzji, podczas gdy adresatami decyzji są członkowie Spółdzielni lub właściciele odrębnej własności lokali wymienionych w zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie art. 62 ust. 3 PB, poprzez przedwczesną i nieudowodnioną przez organy nadzoru budowlanego konieczność wydania zaskarżonej decyzji wobec skarżącej; 3) naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 62 PB, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zaniechania zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. W konsekwencji w skardze wniesiono o: uchylenie bądź umorzenie w całości zaskarżonej decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała poszczególne zarzuty. Podniosła w szczególności, że wszelkie nieprawidłowości stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego związane są z niewłaściwym użytkowaniem lokali przez poszczególnych właścicieli a nie z obowiązkami skarżącej. Dotyczą one nieprawidłowych podłączeń do kanałów kominowych, za które w świetle regulaminu porządku domowego odpowiadają użytkownicy lokali, a nie skarżąca. Decyzja powinna zatem zostać skierowana do właścicieli lokali a nie do skarżącej. W ocenie skarżącej organy powinny nadto dokonać weryfikacji protokołów kontroli i wniosków z nich wynikających celem skonfrontowania danych zawartych w protokołach ze stanem faktycznym. Skarżąca zaznaczyła również, że nie ma podstaw do uznania, że w istniejącym stanie faktycznym występuje zagrożenie dla życia lub zdrowia. Organy nie sprecyzowały bowiem, na czym polega to zagrożenie i jakie skutki wynikają z tego zagrożenia. Nie wyjaśniono również związku przyczynowego pomiędzy nieprawidłowościami a samym zagrożeniem. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym oraz jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 4 X 2021 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 XI 2021 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 62 ust. 3 PB, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie odpowiedniej kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.c PB obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Przywołany przepis przyznaje organom nadzoru budowlanego kompetencję do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stanowi środek nadzoru prewencyjnego, służący zasadniczo przeciwdziałaniu sytuacjom zagrożenia i swoje zastosowanie znajduje w przypadku potencjalnego zagrożenia wskazanych dóbr, co ustawodawca dobitnie podkreśla wskazując w hipotezie normy na stan "mogący" spowodować zagrożenie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 XII 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 651/18). By dokonać oceny czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 PB występuje należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu i dopiero po ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne rozstrzygnięcia tj. przeprowadzenie kontroli lub/i wykonanie ekspertyzy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W okolicznościach sprawy zgromadzony przez PINB materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że budynki mieszkalne przy ul. [...] cechuje nieodpowiedni stan techniczny w zakresie przewodów kominowych. W aktach administracyjnych znajdują się protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych z 21 X 2019 r., sporządzone przez M. K. dotyczące budynków we W. przy ul. [...]: nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]), nr [...] (Protokół nr [...]) i nr [...] (Protokół nr [...]). Potwierdzają one m.in. nieprawidłowy stan podłączeń urządzeń grzewczych i wentylacyjnych do przewodów kominowych polegający na zastosowaniu niewłaściwych łączników podgrzewaczy gazowych i wentylatorów elektrycznych. Potwierdzają one również braki dotyczące wentylacji wywiewnych w lokalach mieszkalnych, brak dopływu odpowiedniej ilości powietrza zewnętrznego do poszczególnych mieszkań dla potrzeb wentylacji grawitacyjnej i bezpiecznego użytkowania przyborów gazowych i urządzeń grzewczo-kominowych. W powyższych uwarunkowaniach faktycznych nie sposób przyjąć, że organy nie miały podstaw do zastosowania środka przewidzianego w art. 62 ust. 3 PB. Wykazana została bowiem przesłanka w postaci niewłaściwego stanu technicznego budynków w przedmiotowym zakresie. Co istotne, nieprawidłowości związane z funkcjonowaniem instalacji wentylacyjnej i spalinowej budynku należą do tej kategorii, która wiąże się z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wystąpiły tym samym podstawy do nakazania skarżącej przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego w zakresie dotyczącym funkcjonowania systemu kominowego. Prawidłowy jest również nakaz dotyczący przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.c PB. Przedłożone przez stronę skarżącą protokoły kontroli przewodów kominowych nie obejmowały bowiem wszystkich lokali, co zostało wyraźnie w tych protokołach zasygnalizowane. Dlatego zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że protokoły te nie dawały pełnego obrazu istniejącej sytuacji. Podkreślić przy tym należy konieczność odzwierciedlenia w takim protokole stanu faktycznego obiektu w momencie przeprowadzania kontroli. Powinien on odzwierciedlać cały obiekt budowlany, tak aby wnioski zawarte w protokole i zalecenia były gwarancją bezpiecznego użytkowania obiektu. W dobrze pojętym interesie samej strony skarżonej jest to, aby inwentaryzacja przewodów kominowych była sporządzona z uwzględnieniem wszystkich lokali mieszkalnych, w celu wykluczenia nieprawidłowych podłączeń, które mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Reasumując, należy stwierdzić, że zakres przedmiotowy obowiązków nałożonych na stronę skarżącą znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy nakazały bowiem przeprowadzenie kontroli technicznej obiektu określonej w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.c PB oraz przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego, do czego expressis verbis upoważnia art. 62 ust. 3 PB. Materiał dokumentacyjny przedłożony przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym nie obrazował pełnego i aktualnego stanu przedmiotowych budynków i nie wskazywał dostatecznie na sposoby rozwiązania istniejących nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, że w świetle art. 61 PB, obowiązki związane z prawidłowym utrzymywaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciążą na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Powołany przepis wyznacza podmiotowy zakres odpowiedzialności publicznoprawnej i nie może być zmieniany czy modyfikowany postanowieniami wynikającymi z regulaminu porządkowego przyjętego przez skarżącą. Jak słusznie wyjaśnił DWINB, komin budynku wielomieszkaniowego stanowi nieruchomość wspólną. Kominy i przewody instalacji wentylacyjnej należą do części wspólnej budynku i właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego (zob. np. wyrok NSA z 12 IV 2018 r., sygn. akt II OSK 1403/16 – CBOSA). Niezasadny jest zatem zawarty w skardze postulat, by obowiązkiem z art. 62 ust. 3 PB obciążyć właścicieli poszczególnych lokali, którzy dokonali nieprawidłowych podłączeń do systemu kominowego lub też w inny sposób doprowadzili do jego niewłaściwego stanu technicznego. Kwestia przeprowadzenia kompleksowej kontroli przewodów kominowych jako całości i sporządzenia w tym zakresie ekspertyzy dotyczy niewątpliwie nieruchomości wspólnej, tak więc powinna zostać zrealizowana przez skarżącą jako zarządcę nieruchomości. Okoliczność ta nie przesądza jednak o zakresie podmiotowym ewentualnych decyzji organów nadzoru budowalnego wydanych w konsekwencji sporządzenia stosownej ekspertyzy. Jeśli wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy stanowić będą podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 66 PB, a więc usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tego rodzaju obowiązek może zostać stosownie do okoliczności nałożony na poszczególnych właścicieli lokali, na zarządcę nieruchomości lub też solidarnie na właścicieli lokali oraz zarządcę nieruchomości. Co do zarzutu skargi podnoszącego, że organy nadzoru budowlanego nie skonfrontowały ustaleń protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonych w 2019 r. z aktualnym stanem faktycznym, Sąd zwraca uwagę, że w okolicznościach sprawy organy nie miały takiego obowiązku. Skoro nieprawidłowości instalacji kominowej w przedmiotowych budynkach wynikały z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą i sporządzonej przez uprawnioną osobę, a nadto nikt rzetelności tej dokumentacji w toku postępowania administracyjnego nie podważał, to nie istniała konieczność przeprowadzania dodatkowych dowodów w tym kierunku. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z 29 IX 2020 r., II OSK 1452/20 – CBOSA). Jeżeli zatem nieprawidłowości wynikające z przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego protokołów zostały usunięte lub też nastąpiła jakaś inna istotna zmiana stanu faktycznego, skarżąca powinna o tym fakcie powiadomić organ prowadzący postępowanie, składając odpowiednie wnioski dowodowe. Nieskuteczne jest zaś dezawuowanie pozytywnych ustaleń dowodowych organu w oparciu o aposterioryczne twierdzenia o możliwości przeprowadzenia jakichś dodatkowych dowodów. Odnośnie zaś do kwestionowanego w skardze zagrożenia dla dóbr chronionych mocą art. 62 ust. 3 PB, Sąd zwraca uwagę na treść powołanego przepisu. Przesłanką wydania decyzji jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części "mogący" spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Chodzi zatem o stan prawdopodobny uzasadniony charakterem stwierdzonego defektu technicznego. Organ nie musi w tym zakresie precyzować, na czym dokładnie polega zagrożenie, jakie będą jego skutki, ani wyjaśniać związku przyczynowego. W ocenie Sądu rację mają organy twierdząc, że nieprawidłowości sytemu kominowego, zwłaszcza w zakresie dotyczącym przewodów spalinowych, mogą spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, a tym samym kwalifikują się do zastosowania środka z art. 62 ust. 3 PB. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ppsa.