II SA/Lu 593/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r., r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości O. K. gmina U.; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. wniósł skargę na uchwałę z [...] października 2011 r., Nr [...] Rady Gminy dotyczącą przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości O. K., będącej jego własnością. Uchwale w zaskarżonej części zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego, polegające na nieuwzględnieniu gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego, w tym naruszenie zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości; 2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały co do działki nr [...] oraz o zasądzenie od Rady Gminy na jego rzecz kosztów postępowania, w tym o zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wskazał, że dokonane przedmiotową uchwałą przeznaczenie części wskazanej działki jako teren leśny z zakazem zabudowy bezzasadnie ogranicza go w wykonywaniu uprawnień właścicielskich. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonym planie sklasyfikowano należącą do niego działkę nr [...] jako grunty orne oraz las (pow. [...] ha). Dodał, że [...] marca 2021 r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), jednak rada uznała wezwanie za niezasadne. Skarżący wyjaśnił następnie, że zakres zagospodarowania spornej działki nr [...] został istotnie ograniczony, co sprowadza się do wniosku, że prawodawca miejscowy nie uwzględnił prawnie zagwarantowanych skarżącemu możliwości wykorzystania działki na cele budowlane. Jednocześnie sąsiednie nieruchomości są zabudowane, co potwierdza, że procedując nad uchwałą, organ gminy przekroczył swoje uprawnienia planistyczne. W przedmiotowej decyzji brak uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych, które w sposób znaczący odbiegają od rzeczywistych uwarunkowań prawnych istniejących dla działki. Zdaniem skarżącego, autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu przyznana gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o rozwój gminy, z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości - zgodnie z wymogiem określonym w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że plan miejscowy dla Gminy U. został opracowany zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procedurze określonej w art. 17 u.p.z.p. Organ wskazał, że gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, w granicach którego może samodzielnie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoi terenie. Nadto organ zaznaczył, że wszelkie informacje dotyczące procesu planistycznego były ogłaszane i publikowane w możliwy dostępny sposób, a w konsekwencji skarżący miał możliwość uczestniczenia w całym procesie planistycznym, ale z niej nie skorzystał. Końcowo organ wskazał, że zakwestionowany plan nie narusza ustaleń uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z istotnym naruszeniem zasad jej sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie budzi wątpliwości legitymacja skargowa A. P. jako właściciela działki nr [...] objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Uchwała ta określa bowiem przeznaczenie oraz dopuszczalne zagospodarowanie tej działki, wpływając bezpośrednio na sposób wykonywania przez skarżącego prawa jej własności. Niewątpliwie zatem uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co uprawnia go do wniesienia skargi do sądu. Spełniona została również formalna przesłanka dopuszczalności skargi, tj. wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie ten wymóg został zniesiony ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, jednak, w świetle art. 17 ust. 2 tej ustawy, zniesienie obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy aktów wydanych przed wejściem w życie nowelizacji (przed [...] czerwca 2017 r.). Skarżący zachował ustawowy termin do wniesienia skargi (pełnomocnik skarżącego otrzymał odpowiedź na skargę [...] maja 2021 r., zaś skarga została wniesiona [...] czerwca 2021 r.; art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do [...] maja 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r.). Oceniając merytorycznie podniesione w skardze zarzuty, Sąd uznał je za w pełni zasadne. W zakresie, w jakim uchwała przewiduje przeznaczenie części działki nr [...] jako las ([...] ha), narusza ona art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak należytej ochrony prawa własności przysługującego skarżącemu do działki nr [...] oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącego. Jak wynika z § 72 oraz z części graficznej zaskarżonej uchwały, część działki nr [...], przylegająca do drogi publicznej, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] ZL2, dla którego przeznaczenie podstawowe określono jako tereny lasów, zaś przeznaczenie uzupełniające - jako urządzenia turystyczne i wprowadzono zakaz naruszania naturalnego charakteru zieleni leśnej i zakaz lokalizacji zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z gospodarką leśną (pkt 1 i 3 lit. c/). Działka nr [...] jest zatem wyłączona z możliwości zabudowy, a także zagospodarowania w jakikolwiek inny sposób poza sytuowaniem na niej urządzeń związanych z gospodarką leśną. Prawodawca miejscowy, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ma zatem kompetencje do wprowadzania takich rozwiązań, ograniczających czy wyłączających możliwość wykorzystania danego fragmentu działki pod zabudowę mieszkaniową, czy inną dominującą na danym terenie. Jednak tego rodzaju ingerencja musi być wyczerpująco i przede wszystkim racjonalnie uzasadniona. Władztwo planistyczne gminy, na które powołano się w odpowiedzi na skargę i uczyniono głównym argumentem za wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], stanowi wprawdzie uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego. Gmina, działając w ramach władztwa planistycznego, ma obowiązek działać w granicach prawa, w tym wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest zatem możliwa, ale pod warunkiem uwzględnienia proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu w całości albo w części (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., II OSK 1339/12, wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12; z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 87/15). Wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, gmina jest obowiązana stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawa własności jednostki, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 19 czerwca 2006 r., II OSK 1404/05). Uzasadnienie zaskarżonej uchwały powyższych kryteriów nie spełnia. W przekazanej do sądu dokumentacji planistycznej brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych przyjętych dla terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Również argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę zdecydowanie nie wyjaśniają konieczności wprowadzenia ograniczeń, co stanowi kluczowy argument przesądzający o tym, że wprowadzając te ograniczenia, rada gminy nadużyła władztwa planistycznego, naruszając w sposób istotny zasadę proporcjonalności. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, argumentem przesądzającym o jej oddaleniu nie może być właściwie przeprowadzona procedura planistyczna, czy też brak udziału skarżącego w poszczególnych jej etapach poprzez składanie wniosków do planu czy uwag do projektu planu. Takie działanie skarżącego można byłoby uznać za pożądane, jako dające szanse na uniknięcie sporu sądowego, jednak aktywny udział społeczeństwa w procedurze planistycznej jest jedynie uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem zainteresowanych osób i nieskorzystanie z niego nie może być argumentem za tym, aby utrzymać niezgodne z ustawą i Konstytucją postanowienia planu. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...] nie zawiera racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia własności skarżącego poprzez wprowadzenie w istocie zakazu zabudowy na jej części, na której znajduje się teren leśny. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że ta część działki położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej, a na pozostałej części działki, oddzielonej od tej drogi lasem, zabudowa jest dopuszczalna. Nie sposób zatem uznać, że ograniczenia własności części działki skarżącego są niezbędne dla realizacji celu publicznego czy ochrony uzasadnionych interesów innych osób. Autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu przyznana gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania jej organów, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości – zgodnie z wymogiem określonym w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak należytego uwzględnienia prawa własności przysługującego skarżącemu oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącego. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchybienia te stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powodują nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.