III OZ 1282/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 537/21 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił Stowarzyszeniu A. w B. (dalej: Stowarzyszenie) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dotyczy "zrealizowanej rozbudowy prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości [...]" (dalej: decyzja środowiskowa). W ocenie Stowarzyszenia, decyzja powinna zostać wstrzymana na podstawie art. 86f ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podkreśliło, że przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zrealizowanym, dla którego równolegle toczy się postępowanie legalizacyjne, prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach). Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z 25 maja 2021 r. podjęto postępowanie zawieszone z urzędu i ustalono opłatę legalizacyjną. Postępowanie zawieszono w związku ze stwierdzeniem, że jego wynik uzależniony jest od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem Stowarzyszenia, postępowanie zostało podjęte przedwcześnie. Stowarzyszenie wyjaśniło także, że przedsięwzięcie "generowało" znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko, zwłaszcza na populację wilków, stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Mały oraz na lokalną populację płazów. Taki sam, negatywny wpływ będzie stwarzany obecnie przez wyciąg narciarski. Okoliczności te wynikają z dwóch opinii eksperckich. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej inwestor nie przedłożył żadnej "kontrekspertyzy" w tym zakresie. Tego rodzaju analizy nie przeprowadził także właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniając warunki realizacji przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie funkcjonuje jako samowola budowlana i "przyrodnicza" od 2009 r. w zakresie sztucznego naśnieżania i oświetlenia oraz od 2014 r. w zakresie wyciągu krzesełkowego. Ponowne uruchomienie przedsięwzięcia grozi niebezpieczeństwem "pogłębienia" trudnych do odwrócenia skutków tj. uszczuplenia dostępności siedlisk przydatnych dla realizowania podstawowych funkcji życiowych takich jak wychów szczeniąt, bezpieczne ukrycie czy zdobywanie pokarmu. Z tego względu wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej (rozumianej przez pryzmat funkcjonowania przedsięwzięcia bez żadnych środków minimalizujących negatywny wpływ inwestycji na stan zachowania wilków w obszarze Natura 2000 Beskid Mały) jest zasadne. Dotyczy to także znaczącego oddziaływania na lokalną populację płazów. Stacja narciarska (wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie) początkowo była eksploatowana na podstawie decyzji zezwalającej na eksploatację, wydanej przez "organ Transportowego Dozoru Technicznego". Zgody takiej nie uzyskano w 2018 r., w związku z czym w sezonach 2018/19 i 2019/20 (poza okresem od 16 lutego do 12 marca 2020 r.) przedsięwzięcie nie funkcjonowało. W sezonie 2020/21 ośrodek był natomiast czynny jedynie w dniach 4-27 grudnia 2020 r. oraz 12 lutego do 19 marca 2021 roku, czyli w sumie 59 dni, co stanowi połowę standardowego sezonu narciarskiego. Ponadto ośrodek pozostawał zamknięty w okresie świąt, Sylwestra i ferii zimowych, a więc w okresie największego obłożenia. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie nie przedstawiło przekonujących argumentów, które uprawdopodobniłyby zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. W tego rodzaju sprawach przez trudne do odwrócenia skutki rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu I instancji, żeby rozważać kwestię zaistnienia skutków, o których stanowi art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, musi nastąpić przystąpienie do realizacji przedsięwzięcia. W tej sprawie przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, a ponadto toczy się równolegle postępowanie legalizacyjne, prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero po wydaniu decyzji legalizacyjnej mogą nastąpić kolejne dalej idące skutki w postaci wznowienia funkcjonowania wyciągu. Ewentualne wydanie "orzeczenia legalizacyjnego" w oparciu o decyzję środowiskową nie stanowi w tej sprawie "podjęcia realizacji przedsięwzięcia". Ponadto kwestia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w obszarach chronionych została oparta we wniosku o opinie już złożone w postępowaniu administracyjnym, które nie zostały uwzględnione przez skarżony organ i które będą przedmiotem badania przy rozpoznaniu skargi. Kwestia uszczuplenia dostępności siedlisk ssaków i płazów, będzie zatem stanowić element kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. Polegało to na przyjęciu, że "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, rozumianych jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" należy rozumieć w taki sposób, że aby można było rozważać kwestię zaistnienia tego rodzaju skutków, w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim trafne jest stanowisko Stowarzyszenia, że skutki, o których stanowi art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej mają mieć jedynie charakter hipotetyczny, odnosząc się do potencjalnych następstw podjęcia realizacji przedsięwzięcia w przyszłości. Wynika to z konstrukcji prawnej instytucji "wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji" oraz wykładni legalnej, jak i funkcjonalnej art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję.". Powyższe oznacza, że dokonując wykładni art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej brak jest podstaw do zawężającej interpretacji tego przepisu, wyłączającej możliwość jego zastosowania w przypadku (takim jak w tej sprawie), w którym inwestycja została już zrealizowana. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, rozumianych jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" należy rozumieć w taki sposób, że aby można było rozważać kwestię zaistnienia tego rodzaju skutków, w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi natomiast zostać ocenione przez Sąd I instancji, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ocenia, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie nie dokonał, poprzestając na stwierdzeniu, że Stowarzyszenie oparło swój wniosek na opiniach, które będą podlegały ocenie w ramach rozpoznania skargi. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie może dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji (tzw. przedsądu), jednak nie oznacza to, że w każdym przypadku uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania musi opierać się na "nowych" argumentach lub dowodach, które nie podlegały już ocenie organu w postępowaniu administracyjnym. Natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien być oceniany z uwzględnieniem uprawdopodobnienia okoliczności, na których został oparty, w tym na podstawie akt sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek Sąd I instancji będzie zatem zobowiązany dokonać tego rodzaju oceny, w tym analizy znajdujących się w aktach sprawy opinii złożonych przez Stowarzyszenie. Ocena ta będzie jednak ograniczona wyłącznie do kwestii uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.