II OSK 1383/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 560/21 w sprawie ze skargi H. B. i J. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. nr WOP.7721.188.2017.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz H. B. i J. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 560/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawcze skargi H. B. i J. B., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwany dalej: WINB) z dnia 8 lipca 2021 r. nr WOP.7721.188.2017.GD oraz zasądził od WINB rzecz skarżących kwotę 1014 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (zwanego dalej: PINB) z dnia 12 maja 2021 r. i nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku warsztatu o wymiarach zewnętrznych 7,30 m x 8,50 m + 4,00 m x 1,90 m i zmiennej wysokości, dokonanej na działkach nr [...] i [...], położonych w Ł., gm. K., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., zwanej dalej: p.b.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że przypadku gdy obiekt (lub jego część) powstały w wyniku samowoli budowlanej jest konstrukcyjnie powiązany z legalnie istniejącym obiektem budowlanym to organy nadzoru budowlanego winny analizować czy rozbiórka samowoli budowlanej nie zagrozi legalnej zabudowie, a gdyby takie zagrożenie istniało to winny przeprowadzić postępowanie naprawcze zamiast postępowania legalizacyjnego. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, że w przypadku gdy obiekt (lub jego część) powstały w wyniku samowoli budowlanej, jest konstrukcyjnie powiązany z legalnie istniejącym obiektem budowlanym to organy nadzoru budowlanego winny analizować czy rozbiórka samowoli budowlanej nie zagrozi legalnej zabudowie, a gdyby takie zagrożenie istniało to winny przeprowadzić postępowanie naprawcze zamiast postępowania legalizacyjnego. Z treści art. 48 p.b. wynika, że hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie objęta jest samowola budowlana. Ustawodawca w żaden sposób nie odnosi się przy tym do ewentualnie legalnie istniejących obiektów, z którymi obiekt powstały w wyniku samowoli budowlanej (lub jego część) byłby powiązany. Legalnie istniejące obiekty w ogóle me znajdują się w sferze zainteresowania organów nadzoru prowadzących postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do samowoli budowlanej. Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji co do rzekomego zagrożenia wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części) powstałego w wyniku samowoli budowlanej. Skoro można było w ramach samowoli budowlanej coś dobudować lub rozbudować, połączyć etc. to tym bardziej można te działania odwrócić. Ewentualne problemy techniczne związane z realizacją takiej rozbiórki winny obciążać wyłącznie inwestora, który wszak świadomie podjął uprzednio decyzję o popełnieniu samowoli budowlanej. Jeśli inwestor zamierza doprowadzić do zalegalizowania obiektu winien spełnić wszystkie wymagania określone w procedurze legalizacyjnej. Błędny jest pogląd pełnomocnika skarżącego, skoro możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego - prawem, w szczególności gdy budowa nie narusza przepisów planistycznych, to nakazanie rozbiórki obiektu tylko z powodu niewykonania obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji stanowi o nieuzasadnionym prymacie przepisów procesowych nad przepisami materialnymi. Legalizacja obiektu uzależniona jest od wykazania, że samowolna budowa jest zgodna z wszystkim powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także techniczno - budowlanymi i po drugie orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu jest ostatecznością i skutkiem nieskorzystania przez inwestora ze stworzonej mu możliwości doprowadzenia do legalizacji obiektu. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że konstrukcyjne powiązanie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części z obiektem istniejącym legalnie miałoby determinować dobór trybu postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie inwestor podejmujący świadomą decyzję o popełnieniu samowoli budowlanej musi liczyć się ze wszystkimi tego konsekwencjami. To inwestora, a nie organ nadzoru budowlanego, musi obciążać takie zaplanowanie prac rozbiórkowych aby nie zagroziło to legalnie istniejącym obiektom, jeżeli połączenie samowoli budowlanej z legalną konstrukcją jest na tyle istotne, że po rozbiórce samowoli leganie istniejący obiekt byłby pozbawiony istotnych elementów niezbędnych do jego funkcjonowania (np. ściany, dach, wejście do budynku) to wyłącznie po stronie samowolnego inwestora winno leżeć odtworzenie tychże elementów, które istniały legalnie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. L. i E. L. wnieśli o jej uwzględnienie oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnicy postępowania poparli argumentację zawartą w skardze kasacyjnej w całości. W odpowiedzi na skargę H. B. i J. B. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. WINB składający skargę kasacyjną niezasadnie przerzuca odpowiedzialność na WSA, który poddał art. 48p.b. pod wykładnię zaprezentowaną w orzecznictwie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W orzecznictwie NSA zostało wskazane, że nie w każdym przypadku przekroczenia zakresu zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 48 p.b.. Każdy przypadek wyjścia przez inwestora poza zakres zgłoszenia, czy też jego odstąpienia lub zmiany od dokumentacji załączonej do zgłoszenia musi być rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych ustaleń powinny zapadać decyzje, który tryb z ww. ustawy powinien być zastosowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WINB zasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 48 p.b. – kwestionując stanowisko, że w przypadku gdy obiekt (lub jego część) powstały w wyniku samowoli budowlanej jest konstrukcyjnie powiązany z legalnie istniejącym obiektem budowlanym to organy nadzoru budowlanego winny analizować czy rozbiórka samowoli budowlanej nie zagrozi legalnej zabudowie, a gdyby takie zagrożenie istniało to winny przeprowadzić postępowanie naprawcze zamiast postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2. bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Kryterium zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że zaistniał przypadek budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia. Przez budowę oprócz wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, a rozbudowa ta została dokonana bez pozwolenia na budowę. Sąd I instancji błędnie uznał, że kryterium zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. jest możliwość wykonania rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem. Nie wynika to z ani z literalnego brzmienia tego przepisu ani z wykładni tego przepisu. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż nie można wykonać rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem skutkuje niemożnością wydania nakazu rozbiórki nie zaś niemożnością wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Podkreślenia wymaga, że nakaz rozbiórki może być wydany także w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 i art. 51 p.b.. Także w przypadku prowadzenia postępowania w oparciu o te przepisy ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż nie można wykonać rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem będzie skutkowało niemożnością wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r. II OSK 1428/20 ; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, za dowolny i nieuzasadniony uznać należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że niemożność rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części bez konieczności ingerencji w tę część obiektu budowlanego, która została wykonana zgodnie z prawem, powoduje niemożność stosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 ust. 1 p.b. Wyrażone przez Sąd I instancji błędne stanowisko w zakresie znajdującego zastosowanie w sprawie trybu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie mogło jednak stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. W toku kontroli decyzji WINB, Sąd I instancji stwierdził bowiem, że organy dopuściły się także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, polegającego na nieprzekonującym ustaleniu rozmiarów wykonanej rozbudowy. Stanowiska Sądu I instancji tym zakresie WINB nie zakwestionował w skardze kasacyjnej. Niezależnie zatem od wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego poglądu odnośnie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, decyzja WINB podlegałaby uchyleniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnianie, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 5