III OSK 690/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1864/17 w sprawie ze skargi H. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2018 r. II SA/Wa 1864/17, po rozpoznaniu skargi H. na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] września 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Generalny. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa procesowego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie wyroku na faktach niemających podstawy w aktach sprawy, a wynikających jedynie z błędnego wyobrażenia Sądu I instancji na temat zdolności systemu informatycznego prokuratury do automatycznego wygenerowania informacji, o którą zwrócił się wnioskodawca, mimo, że system ten nie może wygenerować informacji, które nie są do niego wprowadzane oraz na pominięciu zawartych w aktach dowodów, w szczególności pisma Zastępcy Kierownika Sekretariatu Prokuratury Krajowej, jednoznacznie wskazujących na to, że wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem jej wytworzenie wymagałoby podjęcia pracochłonnych działań polegających na analizie ogromnej ilości korespondencji, wymagających znacznego nakładu środków i zaangażowania pracowników wszystkich komórek organizacyjnych organu przez wiele tygodni, które to naruszenie prawa procesowego doprowadziło do błędnego ustalenia faktycznego stanowiącego podstawę wadliwego rozstrzygnięcia, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej i opartego na nim stwierdzenia, że organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy wskutek przyjęcia w jego treści wzajemnie wykluczających się stwierdzeń co do charakteru wnioskowanej informacji publicznej i uznania jej zarówno za informację publiczną prostą (niewymagającą przetworzenia), jak i jednoczesnego wskazania, że stanowi ona informację publiczną przetworzoną, a wnioskodawca posiada szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu tej informacji, przez co w konsekwencji nie można stwierdzić, jaki stan sprawy przyjął Sąd I instancji, stwierdzając w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenie przez organ prawa materialnego i przepisów postępowania, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. prawa materialnego: a) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., wskutek błędnej wykładni prowadzącej do niewłaściwego zastosowania tych przepisów poprzez przyjęcie, że z uwagi na treść statutu i znaną Sądowi działalność podmiotu, jakim jest wnioskodawca, jego udział w sprawach sądowych, organy władzy publicznej nie powinny mieć wątpliwości, że przesłanka istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego jest spełniona w odniesieniu do wniosku o informację publiczną H., mimo że wskazane okoliczności nie stanowią o zaistnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tej konkretnej informacji publicznej przetworzonej, a każdy wnioskodawca w każdej sprawie zobowiązany jest do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego dla uzyskania konkretnej, wnioskowanej informacji publicznej o charakterze przetworzonym; b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskutek błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że zakres funkcji dostępowych systemu informatycznego stosowanego w Prokuraturze Krajowej nie może być podstawą uznania wnioskowanej informacji publicznej za przetworzoną, o jakiej mowa w tym przepisie, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy organ nie dysponuje odrębnym urządzeniem ewidencyjnym do rejestracji spraw, do których odnosił się wniosek, a tym samym konieczność przygotowania wnioskowanej informacji publicznej sprowadza się do indywidualnej analizy tysięcy dokumentów, wnioskowana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ostatecznie, w piśmie z [...] września 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zauważyć na początku należy, że jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak zarzut ujęty w pkt 1.a) skargi kasacyjnej ma bezpośredni związek z zarzutami dotyczącymi prawa materialnego, dlatego też muszą one zostać rozpatrzone łącznie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który miałby polegać na przyjęciu przez Sąd I instancji wzajemnie wykluczających się stwierdzeń co do charakteru wnioskowanej informacji publicznej i uznaniu jej zarówno za informację publiczną prostą, jak i informację publiczną przetworzoną, przez co w konsekwencji nie można ustalić, jaki stan sprawy przyjął Sąd I instancji – stwierdzić należy, że zarzut ten nie polega na prawdzie. Przedmiotem żądania H. była informacja publiczna dotycząca tego, ile razy Prokurator Generalny udostępniał "informacje dotyczące konkretnych spraw" "innym osobom" na podstawie art. 12 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, ze wskazaniem: przedmiotu sprawy; komu zostały udostępnione; daty udostępnienia; uzasadnienia udostępnienia informacji. Sąd I instancji przyjął, że argumentacja Prokuratora Generalnego, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, z uwagi na zakres czynności, jakie należy wykonać w celu jej zgromadzenia "jawi się jako mało przekonująca", bo o tym, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną nie powinien decydować zakres funkcji dostępnych w systemie elektronicznym stosowanym w Prokuraturze Krajowej, który służyć ma do organizacji korespondencji przychodzącej, a charakter techniczny tego systemu nie powinien przesądzać o charakterze wnioskowanej informacji, która dotyczy szeregu informacji prostych. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd i uznać żądaną informację za przetworzoną, to i tak podlegałaby ona udostępnieniu, gdyż spełnione zostały przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Abstrahując chwilowo od poprawności takiego stanowiska Sądu I instancji (do czego nie może służyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) zauważyć należy, że jest ono wariantowe, ale przejrzyste i klarowne, poddające się instancyjnej kontroli. Wynika z niego, że ocena organu, co do charakteru żądanej informacji jest zbyt ogólnikowa i "mało przekonująca", a także że o charakterze informacji nie mogą decydować aspekty techniczne systemu informatycznego (o których była mowa wyżej), co w konsekwencji mogłyby spowodować, że suma informacji prostych stawałaby się informacją przetworzoną, przy dostatecznym "osobowym" nakładzie pracy. Już sam ten fakt, w ocenie Sądu I instancji, z powodu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (o czym mowa na str. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), mógłby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wymienione ostatnio przepisy k.p.a. nie zostały powołane w podstawach skargi kasacyjnej, a zatem powyższe stanowisko Sadu I instancji, w tym aspekcie, nie może podlegać kontroli kasacyjnej. Nie jest do tego wystarczający sam art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jako że są to przepisy o charakterze wynikowym i nie zostały powiązane z przepisami prowadzącymi do podjętego rozstrzygnięcia. Co więcej, w ocenie Sądu I instancji, nawet zakładając poprawność stanowiska organu, co do charakteru żądanej informacji (organ przyjął, że jest to informacja przetworzona), powinna ona zostać udostępniona z uwagi na przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W zaistniałej sytuacji tylko skuteczne zakwestionowanie tego ostatniego stanowiska Sądu I instancji mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, nawet jeśli zasadny jest zarzut ujęty w pkt 1.a) i 2.b) skargi kasacyjnej, w zakresie ustaleń wynikających z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co do charakteru żądanej informacji publicznej. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, że system elektroniczny stosowany w Prokuraturze Krajowej, służący do obsługi korespondencji, jest w stanie automatycznie wygenerować żądaną informację. Jeśli tak, to za wiarygodne należy uznać twierdzenia organu, że jej wytworzenie wymagałoby podjęcia pracochłonnych działań, polegających na analizie dużej ilości korespondencji (ponad 200 tys. pism przychodzących i tyleż wychodzących), wymagającej znacznego nakładu środków i zaangażowania pracowników w dłuższym czasie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że chociaż "informacja publiczna przetworzona" nie ma definicji legalnej, to można wskazać, że "charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona" (zob. wyrok NSA z 23.11.2018 r. I OSK 2951/16, LEX nr 2595654 i orzecznictwo tam powołane). W tej sytuacji uznać należy, że żądana informacja, z uwagi na przytoczone wyżej argumenty skarżącego kasacyjnie organu, ma charakter informacji przetworzonej. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżony wyrok – uchylający decyzję odmowną – mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w ostateczności odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem samo ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza, że automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zostało powiązane prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Podobnie jak w sytuacji definicji "informacji publicznej przetworzonej", także i pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", którym posłużono się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest niedookreślone. "Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. (...) W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu, np. przez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów" (zob. wyrok NSA z 3.12.2021 r. III OSK 702/21, LEX nr 3269022). W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia zarówno z informacją publiczną dotyczącą sposobu funkcjonowania podstawowej struktury państwa (Prokuratora Generalnego), jak i z podmiotem, który z uzyskanej informacji może poczynić użytek w interesie publicznym. W literaturze przedmiotu podnosi się, że "Proces karny jest – co do zasady – jawny na etapie rozprawy sądowej, gdyż gwarantuje to m.in. art. 45 Konstytucji RP. Na etapie postępowania przygotowawczego mamy jednak do czynienia z tajnością tego stadium procesu. Ściganie karne, co jest oczywiste, musi być poufne. Tajność śledztwa jest jednym z warunków skutecznego ścigania karnego. Naruszenie tajności postępowania karnego może stanowić przestępstwo określone w art. 241 § 1 k.k. Powyższy przepis karny chroni postępowanie przygotowawcze (śledztwo i dochodzenie) przed rozgłaszaniem wiadomości z nim związanych, ponieważ może to wpłynąć niekorzystnie na efektywność postępowania oraz spowodować szkodę w dobrach i prawach osoby podejrzanej albo oskarżonej, a także innej osoby, np. pokrzywdzonej. (...) Według Biura Analiz Sejmowych projektowany art. 12 pr. prok. stanowił zagrożenie dla tajności postępowania przygotowawczego oraz zasady niezależności prokuratora prowadzącego lub nadzorującego takie postępowanie, ponieważ dostęp do takich informacji może zostać zrealizowany wbrew jego stanowisku" (A. Kiełtyka, W. Kotowski, A. Ważny, Prawo o prokuraturze. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 12, uw. 5 i 7). Podobne kontrowersje na tle tego przepisu, były podnoszone szeroko także w dyskursie publicznym, co podnosił zarówno wnioskodawca, jak i Sąd I instancji. Zważywszy, że jest to nowa instytucja prawna (w poprzednim stanie prawnym nie było podobnego przepisu), niezmiernie ważne jest dla oceny funkcjonowania prokuratury i jej naczelnego organu, a także funkcjonowania państwa w szerszym znaczeniu, jak Prokurator Generalny korzysta ze swojego uprawnienia, które na poziomie normatywnym wywołuje kontrowersje systemowe. Ponadto H., która zgłosiła powyższe żądanie udostępnienia informacji publicznej, jako organizacja społeczna o utrwalonej już renomie (istniejąca od 1989 r., co wynika z załączonego do akt sądowych statutu), zajmująca się działaniami na rzecz ochrony praw człowieka, zarówno w sferze badawczej jak i edukacyjnej (§ 8 statutu), a dla realizacji swoich celów mogąca współpracować z organizacjami i instytucjami państwowymi, a także mogąca inicjować i uczestniczyć w postępowaniach przed krajowymi i międzynarodowymi organami sądowymi (§ 9 statutu), co w praktyce czyni – może realnie wpływać na upowszechnienie wiedzy o ewentualnych zagrożeniach dla praw człowieka, wynikających ze sposobu funkcjonowania ważnych organów państwowych, w tym sposobu korzystania przez Prokuratora Generalnego z uprawnienia wynikającego z art. 12 § 1 Prawa o prokuraturze, a także może realnie ewentualnym zagrożeniom przeciwdziałać. Przy czym z celów i zadań fundacji wynika, że działa ona w interesie publicznym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie organu, że nie zostało wykazane zaistnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Nie chodzi bowiem o to, aby wskazać konkretny sposób działania podmiotu żądającego takiej informacji, który prowadziłby do realnego wpływu na sposób funkcjonowania określonej sfery działalności państwa. Sposób taki zależeć może bowiem od tego, jakiego rodzaju informacje taki podmiot otrzyma. Chodzi przede wszystkim o to, że ma być to informacja przedmiotowo istotna, z punktu widzenia interesu publicznego, a podmiot jej żądający ma potencjalnie realne możliwości wykorzystania takiej informacji w interesie publicznym, dla usprawnienia funkcjonowania struktur państwowych lub przeciwdziałania ewentualnym zagrożeniom wynikającym z wadliwego funkcjonowania organów publicznych. Te kryteria w niniejszej sprawie zostały spełnione, co wykazano wyżej. Nie można też szczególnie istotnego interesu publicznego utożsamiać wyłącznie z podmiotem, którego sposób, czy zakres działania dotyczy sfery legislacji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.