II SA/Łd 410/20

Dnia 27 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. dc Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - powoływanej jako: "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., znak: [...], o odmowie przyznania B.B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad K.B. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I B. B. podniosła, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów prawo do emerytury nie pozbawia opiekuna prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem wyboru jednego ze świadczeń. Co więcej wnioskujący nie ma obowiązku rezygnować ze świadczenia już wcześniej przyznanego (świadczenia emerytalnego) do czasu zapewnienia (w drodze pozytywnej decyzji) co do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie istnieje również przekonanie, że świadczenie to być powinno przyznawane pomimo braku rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia, jednakże z ograniczeniem do wysokości tego świadczenia. Następnie organ II instancji, w oparciu o przepisy art. 17 u.ś.r. wyjaśnił zasady nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał, że B.B. 31 stycznia 2020 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad K. B. (ur. [...] sierpnia 1988 r.). Do akt sprawy strona załączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] grudnia 2012 r., nr [...], w treści którego wskazano, że K.B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i wymaga stałej, okresowej pomocy i opieki innych osób w celu pełnienia ról społecznych i samodzielnej egzystencji. Z powyższego orzeczenia wynika zarazem, że wskazany stopnień niepełnosprawności datuje się od 9 listopada 2012 r., z tym że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia. Ponadto strona załączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z [...] r.; znak:[...], o wysokości przyznanej B.B. emerytury, która wynosi 1753,39 zł miesięcznie brutto, a także decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z [...] marca 2019 r., znak: [...], o wysokości przyznanej K. B. renty socjalnej, która wynosi 1100,00 zł miesięcznie brutto. Nadto strona załączyła oświadczenie B.B. z 31 stycznia 2020 r., że od grudnia 2019 r. pobiera emeryturę, a od 2018 r., jest zatrudniona w jednym zakładzie pracy. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje spełnienia przez B.B. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ale kwestionuje wypełnienie pozostałych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z treści normy zawartej w art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., w której ustawodawca ustanowił przesłankę przedmiotową negatywną, od której m.in. zależy, czy osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., otrzyma powyższe świadczenie. Przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie, przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą, świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium zwróciło uwagę, że żaden przepis prawa nie uprawa organu administracyjnego do wydania decyzji ustalającej odwołującej się prawa w ww. zakresie. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby materialnoprawną podstawę do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Tylko ustawodawca może wprowadzić, na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej normę, pozwalającą na przyznawanie przez organ osobom, które mają ustalone prawo do emerytury i które sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyrównania/uzupełnienia świadczenia emerytalnego do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca nie przewidział jednak takiej możliwości. W związku z powyższym uznać należy, że przyjęcie stanowiska wyrażonego w odwołaniu, oznaczałoby naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Zdaniem organu II instancji okoliczność, że emerytura ta nie jest w takiej samej wysokości co świadczenie pielęgnacyjne nie może jeszcze stanowić o naruszeniu powyższych przepisów. Nie jest właściwe przyjmowanie założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Podkreślić należy, że Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Kolegium podkreśliło, że pomimo, iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów. O naruszeniu zasady równości można mówić jedynie wówczas, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. W niniejszej sprawie Odwołująca się znajduje się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołującej się przysługuje już bowiem prawo do emerytury. Takiego prawa nie mają natomiast osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odwołująca się otrzymywałaby wówczas dwa świadczenia tym samym znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji od osób, które już nie mają możliwości przejścia na emeryturę, a które tak jak odwołująca się, nie podejmują pracy z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dopuszczają takiego rozwiązania. Ani łączenia tych dwóch świadczeń, jak i wypłat wyrównujących, czy uzupełniających. Nie jest rolą organu administracji ocena zasadności, celowości czy zgodności z Konstytucją RP takich rozwiązań. Organ odwoławczy nie zgodził się z żądaniem odwołującej się, aby dokonywać wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę po potrąceniu sumy emerytury. Zdaniem Kolegium przepisy ww. ustawy nie dopuszczają ani łączenia dwóch świadczeń, tj. emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, ani wypłat wyrównujących czy uzupełniających. Rolą organu administracji nie jest zaś ocena zasadności, celowości i konstytucyjności rozwiązań ustawowych. Nawet więc wniosek o zawieszenie czy wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego nie zmieni statusu Odwołującej się jako osoby posiadającej ustalone prawo do emerytury. W konsekwencji, B.B. legitymująca się ustalonym prawem do emerytury, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie spełnia bowiem warunku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 pkt 5 u.ś.r. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B.B. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne ze względu na ustalone prawo do emerytury, podczas gdy w świetle orzecznictwa nie uniemożliwia to przyznania kwoty stanowiącej wyrównanie do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że nabycie prawa do emerytury nie pozbawia opiekuna niepełnosprawnego dziecka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem wyboru jednego ze świadczeń. Co więcej, wnioskujący nie ma obowiązku rezygnować ze świadczenia już wcześniej przyznanego do czasu zapewnienia (w drodze pozytywnej decyzji) co do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie istnieje również przekonanie, że świadczenie to powinno być przyznane pomimo braku rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia, jednakże z ograniczeniem do wysokości tego świadczenia. Wobec tego skarżącej powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy już wypłacanym świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, które byłoby przyznane, gdyby nie pobierała ona świadczenia emerytalnego. Wobec tego B.B. winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w odpowiednio niższej wysokości jako uzupełnienie pobieranego już świadczenia emerytalnego. Na takie bowiem rozumienie przepisu wskazuje obowiązujące orzecznictwo. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie. Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że orzekający w niniejszym składzie sąd nie podziela stanowiska organów administracji, co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku nabycia prawa do emerytury. Jak wynika bowiem z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a jednocześnie pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Taka sytuacja eliminuje bowiem negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powołanego wyżej przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20 – dostępny w CBOSA). Jednak w ocenie tut. Sądu możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego nie dotyczy wszystkich sytuacji. Nie można bowiem tracić z pola widzenie istoty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim celu w jakim jest ono przyznawane. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższego wynika wniosek, że osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego ma prawo ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (t.j. Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.). W takiej sytuacji nabycie prawa do wcześniejszej emerytury może być utożsamiana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia, zdaniem Sądu, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z akt sprawy decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z [...] grudnia 2019 r.; znak: [...], przyznano B.B. emeryturę, która wynosi 1753,39 zł miesięcznie brutto. Nadto skarżąca załączyła do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie z 31 stycznia 2020 r., że od grudnia 2019 r. pobiera emeryturę, a od 2018 r., jest zatrudniona w jednym zakładzie pracy. Z powyższych okoliczności nie wynika zatem, czy emerytura została przyznana skarżącej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, a co za tym idzie, czy cel nabycia świadczenia emerytalnego jest tożsamy z celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie jest możliwa ocena zasadności ubiegania się przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym należy stwierdzić, że rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy miało miejsce z uchybieniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zawarte powyżej wskazania i ustali podstawę nabycia przez skarżącą świadczenia emerytalnego, a także dokona prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prezentowanej przez aktualne orzecznictwo sądów administracyjny, chociażby we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 649/20. dc