III OSK 4741/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 260/20 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu S. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 260/20 po rozpoznaniu skargi J. C. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu S. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu S. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę wskazał, że kwestią zasadniczą w tej sprawie była problematyka wykładni przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 z późn. zm.; dalej: p.s.w.n.), zgodnie z którym świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 (do których zalicza się między innymi stypendium socjalne) przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. W ocenie Sądu I instancji z przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. w zw. z art. 93 ust. 2 pkt 2 oraz art. 94 p.s.w.n. wynika, że świadczenia przysługują nie dłużej niż przez okres sześciu lat, a nie w okresie 6 lat od rozpoczęcia studiów. Dlatego sposób obliczania 6-letniego okresu, w którym student może pobierać stypendium, winien być odniesiony do okresu, kiedy studentowi świadczenie rzeczywiście przysługiwało, tj. gdy student stypendium pobierał lub spełniał przesłanki do pobierania danego stypendium. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, WSA wskazał, iż organy do sześcioletniego okresu, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. wliczyły cały okres studiowania przez skarżącą (tj. od 1 października 2012 r.), nie rozważając, czy rzeczywiście świadczenie to skarżącej przysługiwało w rozumieniu wyżej wskazanym. W podsumowaniu Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. przez błędną jego wykładnię. Konsekwencją wymienionego uchybienia było ponadto naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie ustaleń dotyczących okresów pobierania przez skarżącą świadczeń istotnych dla ustalenia przysługiwania prawa do stypendium socjalnego. Skargę kasacyjną złożyła Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu S., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n. poprzez jego błędną wykładnią oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie tj. uznanie, iż w przypadku świadczenia pomocy materialnej jakim jest stypendium socjalne ograniczenie jego przyznania może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy student pobierał stypendium przez okres 6 lat; podczas gdy należyta wykładnia i zastosowanie tego przepisu nakazują uznać, że okres 6 lat, o którym mowa w tym przepisie oznacza wyłącznie okres, w którym studentowi przysługiwała możliwość ubiegania się o to świadczenie w ramach studiów. Mając powyższe na uwadze wniesiono – w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. C. (pkt 1); ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt 1 - o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (pkt 2); o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniosła o jej oddalenie, a także zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Natomiast jak wynika z treści art. 86 ust. 1 p.s.w.n. student ma prawo ubiegać się o: 1) stypendium socjalne, 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych, 3) zapomogę, 4) stypendium rektora, Przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1 - 4 p.s.w.n. oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2). W myśl art. 94 p.s.w.n. student ubiegający się o świadczenie, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, albo otrzymujący takie świadczenie niezwłocznie powiadamia uczelnię o wystąpieniu okoliczności powodującej utratę prawa do świadczenia na podstawie art. 93 ust. 2 i 3 (ust.1). Decyzja o przyznaniu świadczenia, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4, wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym student utracił prawo do świadczenia z powodu uzyskania tytułu zawodowego, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 został skreślony z listy studentów na kierunku studiów, na którym otrzymywał świadczenie, albo upłynął okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 (ust.2). W przedmiotowej sprawie J. C. ubiegała się o stypendium socjalne (art. 86 ust.1 pkt 1 p.s.w.n.), a zatem miały do niej zastosowanie wyżej wskazane przepisy. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej polega na tym, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji sprowadzającym się do tego, że w przypadku świadczenia pomocy materialnej dla studentów jakim jest m.in. stypendium socjalne ograniczenie jego przyznania (wynikające z art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n.) może nastąpić dopiero w sytuacji gdyby studentka pobierała wskazane wyżej świadczenia przez okres 6 lat. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. Zdaniem organu, w świetle art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. stypendium socjalne nie może zostać przyznane studentowi, który na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich posiada status studenta przez okres dłuższy niż 6 lat. Skoro skarżąca posiadała status studenta przez okres ponad 6 lat, w którym mogła otrzymywać wskazane wyżej świadczenia, to jej uprawnienie do uzyskania stypendium socjalnego wygasło, co skutkowało zastosowaniem ograniczenia z art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. i wydaniem decyzji o odmowie przyznania stypendium socjalnego. Z powyższym stanowiskiem, nie sposób się zgodzić, bowiem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu jest wadliwa. Organ przyjął bowiem, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "posiadania statusu studenta". Tymczasem takie rozumienie tego pojęcia nie wynika z treści cytowanego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe odkodowanie normy zawartej w art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, wystarczającym jest tu podstawowy rodzaj wykładni - wykładnia językowa. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "świadczenie przysługuje", jakie zostało użyte w art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n., należy je odczytywać zgodnie z jego znaczeniem w języku potocznym ("przysługiwać" to "należeć się komuś z mocy ustawy, prawa, przywileju" - Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego) i odnosić do świadczenia, które zostało przyznane studentowi po spełnieniu wszystkich kryteriów. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że przez zawarte w art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. pojęcie "przysługują", które powiązano z konkretnymi rodzajami świadczeń, należy rozumieć i odnosić do świadczeń, które zostały studentowi przyznane. Świadczenia nie mogą przysługiwać potencjalnie, lecz przysługują realnie i to nie wszystkim studentom, a tylko tym, którym zostały one przyznane decyzją właściwego organu. Zatem świadczenia nie przysługują z faktu bycia studentem, lecz zgodnie z art. 86 ust. 1 p.s.w.n. student może jedynie ubiegać się o przyznanie stypendium. W związku z tym dla biegu okresu 6 lat, o którym mowa w omawianym przepisie, ma znaczenie to, że student występował o świadczenie, które zostało mu przyznane i je pobrał. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 86 ust. 1 p.s.w.n. student może jedynie ubiegać się o przyznanie wskazanego w nim świadczenia (m.in. stypendium socjalnego), ponieważ sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania danego świadczenia. I tak, w art. 87 p.s.w.n. wymienia się przesłanki ubiegania się o stypendium socjalne, w art. 89 p.s.w.n. warunki uzyskania stypendium dla osób niepełnosprawnych, w art. 90 p.s.w.n. warunki przyznania zapomogi, w art. 91 p.s.w.n. warunki stypendium rektora, a w art. 359 p.s.w.n. warunki uzyskania stypendium ministra. Oznacza to, że aby świadczenie z katalogu pomocy materialnej dla studentów przysługiwało, wnioskodawca musi mieć status studenta, złożyć stosowny wniosek oraz spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla danej kategorii pomocy finansowej. Zatem 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Mając na uwadze powyższe rozważania nie sposób zrównać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia", o którym mowa w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się o świadczenie" w związku z posiadaniem statusu studenta, jak przyjął to skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie. Analogiczny pogląd został zaprezentowany w wyrokach NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4082/21; z 8 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3913/21; z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 3978/21. Powyższa wykładnia znajduje nadto odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (str. 28), w którym wskazano, iż "realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat" (druk sejmowy 2446). Zatem student nie może korzystać ze świadczeń (nawet jakby nadal spełniał warunki do ich otrzymywania) dłużej niż przez 6 lat, gdyż zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. nie będą mu już przysługiwać. Sześcioletni okres o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. powiązano zatem bezpośrednio z pobieraniem świadczenia, a nie z posiadaniem statusu studenta, przez osobę ubiegającą się o jedną z form pomocy materialnej. Równocześnie zasadnym jest zauważyć, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie zawarto przepisu ograniczającego lub wyłączającego prawo do świadczeń ze względu na posiadanie statusu studenta przez okres dłuższy niż sześć lat. Sytuacje, w których studentowi nie przysługuje prawo do stypendium socjalnego lub kiedy wygasa decyzja o przyznaniu świadczenia zostały wyczerpująco unormowane w przepisach art. 93 ust. 2 pkt 2 oraz art. 94 ust. 2 p.s.w,n., przy czym żadna z tych regulacji nie wiąże prawa do stypendium z nadmiernie długim okresem studiowania. Nie można, jak przyjmuje strona skarżąca kasacyjnie, wiązać początku tego okresu 6 letniego z momentem rozpoczęcia studiów przez studenta ubiegającego się o przyznanie pomocy. Skoro bowiem z samym statusem studenta ustawa nie wiąże otrzymywania świadczeń z art. 86 ust.1 pkt 1-4 oraz art. 359 ust. 1 p.s.w.n. (ściślej ujmując, ich otrzymywania), to nie sposób uznać, że to z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec okres 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium socjalnego stosownie do art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy badając zaistnienie przesłanek przyznania skarżącej wnioskowanego stypendium socjalnego, do sześcioletniego okresu o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. wliczyły cały okres studiowania przez skarżącą, nie biorąc pod uwagę, czy rzeczywiście świadczenie to skarżącej przysługiwało w rozumieniu wskazanym wyżej, tj. czy otrzymywała wyżej wspomniane świadczenia. W konsekwencji powyższego, przyjęcie przez organy stanowiska, iż wspomniany sześcioletni okres upłynął, a tym samym, że odmowa przyznania skarżącej stypendium socjalnego z tej tylko przyczyny była uzasadniona, nie zasługuje na akceptację. Oczywiste jest, że przywoływane przez organ w skardze kasacyjnej stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w kwestii interpretacji art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n., tożsame ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, prezentowane między innymi w pismach Ministra z 8 lutego 2019 r., 23 kwietnia 2019 r. oraz 16 października 2020 r., a także informacje umieszczone na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/nauka-swaidczenia-dla-studentow-od-1-października-2020-r) nie są wiążące dla Sądu. Pisma te oraz strony internetowe nie stanowią źródła prawa, a już zwłaszcza prawa powszechnie obowiązującego, które zostało wskazane w art. 87 Konstytucji RP. Tym bardziej, w kontekście zamkniętego systemu źródeł prawa w ujęciu Konstytucji RP, podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu nie może stanowić tzw. prawo powielaczowe. Należy zauważyć także, że stanowisko Ministra nie zostało poparte pogłębioną argumentacją. Jest ponadto sprzeczne z celem uregulowań dotyczących pomocy materialnej studentom wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy p.s.w.n. Ustawa ma realizować cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, tj. jej regulacje mają pozwalać na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.