III SA/Lu 559/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w III Wydziale w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic działki oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia J. N., J. K. i Z. K. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., na wniosek A. T., Wójt Gminy B. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie wsi B., gmina B., tj. działki nr [...] stanowiącej własność A. T. z działkami: nr [...] stanowiącą własność Z. K., nr [...], stanowiącą własność J. N. oraz działką nr [...], stanowiącą własność Z. K. i J. K.. Do ustalenia przebiegu granic organ upoważnił geodetę G. J.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy B. – w pkt 1 orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] z działkami nr [...] w sposób szczegółowo wskazany. W pkt 2 decyzji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] (stanowiącą własność Z. K.), w związku z ugodą zawartą w dniu [...] czerwca 2018 r. przed geodetą. Na skutek odwołania wniesionego przez Z. K., Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę sądową złożył Z. K., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł i obciążył tymi kosztami wnioskodawcę A. T. w wysokości [...] zł oraz Z. K., J. N., solidarnie Z. K. i J. K. w wysokości po [...] zł. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez J. N. oraz Z. K. i J. K., postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., Kolegium uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie uzasadnił w żaden sposób przyjętego sposobu rozdzielenia kosztów. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Wójt Gminy B. ponownie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł i obciążył nimi: A. T. w wysokości [...] zł, Z. K. w wysokości [...] zł, J. N. w wysokości [...] zł oraz solidarnie Z. K. i J. K. w wysokości [...] zł. Organ pierwszej instancji rozliczył ustalone koszty postępowania, biorąc pod uwagę ilość punktów granicznych podlegających ustaleniu (rozgraniczeniu) i przyjął kwotę w wysokości [...] zł za każdy punkt graniczny. Następnie ustalił, że w przypadku dwumiedzy – kwota będzie wynosiła [...] zł (1/2 kwoty ogólnej za punkt graniczny), zaś w przypadku trójmiedzy – będzie to kwota [...]zł (w zaokrągleniu [...] kwoty ogólnej za punkt graniczny). Rozgraniczenie nastąpiło wzdłuż linii oznaczonych punktami [...], a więc z uwzględnieniem pięciu punktów granicznych, w tym: - punkt [...] jest punktem wspólnym między działkami nr [...]; wartość jednego punktu została wyliczona na [...] zł, co po podziale przez dwa daje kwotę: [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...] i [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...]; - punkt [...] jest punktem wspólnym między działkami nr [...]; wartość jednego punktu została wyliczona na [...] zł, co po podziale przez dwa daje kwotę: [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...] i [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...]; - punkt [...] jest punktem wspólnym między działkami nr [...]; wartość jednego punktu została wyliczona na [...] zł, co po podziale przez trzy daje kwotę: [...] zł (po zaokrągleniu) dla właściciela nieruchomości nr [...]; [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...]; [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...]; - punkt [...] jest punktem wspólnym między działkami nr [...]; wartość jednego punktu została wyliczona na [...] zł, co po podziale przez trzy daje kwotę: [...] zł (po zaokrągleniu) dla właściciela nieruchomości nr [...]; [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...]; [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...]; - punkt [...] jest punktem wspólnym między działkami nr [...]; wartość jednego punktu została wyliczona na [...] zł, co po podziale przez dwa daje kwotę: [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...] i [...] zł dla właściciela nieruchomości nr [...]. Z uwagi na przyjętą metodę rozliczenia, A. T. został obciążony kosztami postępowania w kwocie [...]zł, w tym [...] kosztów ustalenia punktu dwumiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu dwumiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu trójmiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu trójmiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu dwumiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]). Z. K. został obciążony kosztami postępowania w kwocie [...]zł, w tym [...] kosztów ustalenia punktu dwumiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu dwumiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu trójmiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]). J. A. N. został obciążony kosztami postępowania w kwocie [...]zł, w tym [...] kosztów ustalenia punktu dwumiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu trójmiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]). Natomiast Z. i J. małż. K. zostali obciążeni kosztami postępowania w kwocie [...]zł, w tym [...] kosztów ustalenia punktu trójmiedzy dla działki nr [...] z działkami nr [...] (punkt wspólny [...]), [...] kosztów ustalenia punktu trójmiedzy dla działki nr [...] z działką nr [...] (punkt wspólny [...]). Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. N., J. K. i Z. K., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ograniczyły się do kosztu wynagrodzenia geodety za czynności rozgraniczeniowe w wysokości [...] zł. Uznał, że zostały one prawidłowo rozliczone, tj. proporcjonalnie, przy uwzględnieniu zarówno ilości stron biorących udziału w postępowaniu, jak też ilości punktów granicznych i ich położenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie złożył Z. K.. Skarżący podniósł, że przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe było niesprawiedliwe. W jego ocenie inne wskazania wynikają ze szkiców i mapy rozgraniczenia, inne istnieją w rzeczywistości na gruncie. Nie wskazał natomiast żadnych zarzutów skierowanych do zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej jako "p.g.k.". Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo niezawarcia ugody, zebrane dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), gdy nie doszło do zawarcia ugody, ale również gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Przepisy p.g.k. nie określają natomiast zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji, w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX k.p.a. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 262 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a nadto koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w p.g.k. oraz w k.c. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, zarówno organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady. Wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k., które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W jego ocenie, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie również w pełni aprobuje przedstawione wyżej stanowisko. Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające, w zakresie sposobu podziału kosztów postępowania. Na koszty te składa się wynagrodzenie geodety G. J. w kwocie [...]zł. Prawidłowo dokonano proporcjonalnego rozdziału tych kosztów, przy uwzględnieniu zarówno ilości stron biorących udziału w postępowaniu, jak też ilości punktów granicznych i ich położenia. Ten model rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jest aprobowany w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 761/20; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2911/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 927/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 465/18). Przepis art. 152 k.c. stanowi o obciążeniu właścicieli nieruchomości sąsiednich kosztami rozgraniczenia po połowie, lecz zasada ta ma pełne zastosowanie wówczas, gdy rozgraniczenie dotyczy tylko dwóch nieruchomości. Jeżeli natomiast przedmiotem rozgraniczenia jest kilka nieruchomości, zaś liczba wspólnych punktów granicznych jest różna, to rozdzielenie kosztów postępowania w częściach równych pomiędzy wszystkich właścicieli nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia doprowadziłoby do niesprawiedliwego rozkładu kosztów. Z akt sprawy, w tym z protokołu granicznego z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że A. T., J. N. i Z. K. brali czynny udział w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skarżący był obecny podczas czynności ustalania przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami i w trakcie tych czynności wskazał właściwy jego zdaniem przebieg granicy. Pomiędzy A. T. (właścicielem działki numer [...]) a skarżącym Z. K. (właścicielem działki numer [...]) doszło do zawarcia ugody przed geodetą. O sporze granicznym świadczą ustalenia zawarte w opinii technicznej z dnia [...] maja 2020 r. Na szkicu granicznym sporządzonym przez geodetę zaznaczony jest przebieg granicy wynikający z zarysu pomiarowego z 1965 r., niepokrywający się z nim przebieg granicy ustalony podczas modernizacji ewidencji gruntów w 2008 r. oraz przebieg granicy ustalony w wyniku ugody z dnia [...] czerwca 2018 r. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących sposobu ustalenia przebiegu granic i pomiarów wykonanych na gruncie wyjaśnić trzeba, że nie mogą one zostać uwzględnione w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r., dotyczące kosztów postępowania, na które skarżący wywiódł przecież skargę w niniejszej sprawie. Przypomnieć trzeba, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. K. wniesioną na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] To właśnie w przywołanej sprawie sąd badał legalność rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie wsi B., gmina B., tj. działki nr [...] stanowiącej własność A. T. z działkami: nr [...] stanowiącą własność Z. K., nr [...], stanowiącą własność J. N. oraz działką nr [...], stanowiącą własność Z. K. i J. K.. Na marginesie wskazać należy, że wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym przed geodetą możliwe jest tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Ugoda graniczna jest rodzajem umowy, przewidzianej w art. 917 k.c. Nie jest to bowiem ugoda uregulowana przepisami art. 114-122 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn.I OSK 376/06). Postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i ich rozdzielenia jest natomiast samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które otwiera się po wydaniu przez organ administracji publicznej merytorycznej decyzji kończącej postępowanie, w którym wygenerowane zostały określone koszty (art. 264 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje wysokości ani sposobu podziału kosztów postępowania, które zostały zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe. Podsumowując uznać trzeba, że zaskarżone postanowienie zapadło w zgodzie z przepisami prawa materialnego i bez naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.