I GSK 945/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 584/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 13 sierpnia 2021 r., nr 9003-2021-000487 w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 584/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie z 13 sierpnia 2021 r. w przedmiocie płatności ekologicznej za 2018 rok. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2013 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 227.69) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014" w związku z art. 64 ust. 2 lit. b oraz art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.347.549) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", poprzez oddalenie skargi w wyniku dokonania błędnej wykładni art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 w związku z art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013 polegającej na uznaniu, że błąd oczywisty nie może dotyczyć elementów mających znaczenie dla oceny treści wniosku i zakresu żądania, podczas gdy takiej wykładni sprzeciwia się art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013, gdyż nie ogranicza on możliwości niestosowania kar administracyjnych wyłącznie do błędów niedotyczących zakresu żądania lub treści wniosku, lecz dotyczy każdego przypadku niezgodności, a zatem również przypadku stwierdzenia błędów popełnionych w elementach mających znaczenie dla oceny treści wniosku i zakresu żądania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek dokonania błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu, że błąd skarżącej polegający na zadeklarowaniu uprawy porzeczki w ramach wariantu 10.1.1 zamiast 10.1.2 oraz 4.1.1. zamiast 4.1.2. nie może być kwalifikowany jako błąd oczywisty w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, podczas gdy – zdaniem skarżącej – w sprawie mamy do czynienia z błędem oczywistym, bo zadeklarowanie uprawy porzeczki w wariantach sadowniczych załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.) jest deklaracją błędną, tj. wewnętrznie sprzeczną, niedotyczącą stanu faktycznego, niewpływającą na wysokość płatności i mogącą mieć źródło w niekonsekwentnym działaniu ustawodawcy, który w 2017 r. dokonał zmiany tego rozporządzenia w zakresie wariantów uprawy porzeczki zamieniając je z błędnie zadeklarowanych przez skarżącą wariantów na warianty jagodowe 10.1.2. i 4.1.2.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek dokonania błędnej wykładni art. 4 rozporządzenia nr 809/2014; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013, podczas gdy okoliczności faktyczne przemawiały za uznaniem, że skarżąca nie jest winna błędnego zadeklarowania uprawy porzeczki, bo dochowała należytej staranności powierzając sporządzenie planu doradcy rolnośrodowiskowemu i nie działała w złej wierze ani nie miało to wpływu na wysokości wnioskowanych płatności; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.181.48) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014" poprzez oddalenie skargi wskutek dokonania nieprawidłowej wykładni tych przepisów, polegającej na uznaniu że przeprowadzenie przez organ kontroli na miejscu w 2018 r., niewykazującej żadnych błędów w zakresie zadeklarowanych wariantów uniemożliwia późniejsze poinformowanie organu, że organu o przyznanie pomocy był niepoprawny od czasu jego złożenia w zakresie wariantów; - art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z art. 64 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że błąd jest wyłączenie wynikiem działania skarżącej. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmowały: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735) – zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o wpieraniu" poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, podczas gdy organ nie dokonał ogólnej oceny przypadku skarżącej w zakresie rozważenia możliwości uznania błędu za oczywisty, dokonując dowolnej oceny dowodów i bezpodstawnie przyjmując, że wniosek nie zawierał niespójności lub sprzeczności, podczas gdy błędne wskazanie wariantu uprawy porzeczki było sprzecznością dającą się wychwycić przez organ z łatwością na podstawie samej treści wniosku, a także że organ nie dokonał oceny tego, czy skarżąca działała w dobrej wierze, pominął to, że błędne oznaczenie wariantu dla uprawy porzeczki we wniosku nastąpiło w ramach tych samych pakietów i nakładało na nią dalej idące zobowiązania dotyczące trwałości niż przy wariantach jagodowych, nie wpływając na wysokość możliwej płatności oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominął dokonanie oceny Planu działalności ekologicznej, sporządzonego przez doradcę rolnośrodowiskowego; - art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) – zwanej dalej k.p.c. oraz art. 230 § 1 k.p.c. poprzez oddalenie skargi w wyniku dowolnej oceny okoliczności faktycznych przytoczonych w skardze, pominięcie w wyroku że wniosek był sporządzany przez doradcę rolnośrodowiskowego; - art. 106 § 5 w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że odwołanie skarżącej dotyczące błędnie zadeklarowanych upraw porzeczki w 2020 r. nie może być uznane za poinformowanie organu o nieprawidłowości wniosku z 2018 r. wyłącznie dlatego, że nie wynika z niego wyraźnie taki zamiar. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, a zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy – niekwestionowaną wadę złożonego przez skarżącą wniosku – traktować można było jako oczywisty błąd w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 i art. 59 ust. 6 rozporządzenia nr 1306/2013, zgłoszony w przewidzianym w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 terminie. Skarżąca nie podważa ustaleń organów w zakresie przedmiotu upraw, jak i ich obszaru obejmującego określone działki, a poczynionych na podstawie wyników kontroli administracyjnej z sierpnia 2018 r. Powołuje się natomiast na to, że powodem wykrytej pomiędzy tymi ustaleniami a treścią wniosku rozbieżności było popełnienie oczywistego błędu, którego wystąpienie zgłosiła w przepisanym terminie. Zaznaczyć jednak należy, że dowód na okoliczność zachowania wskazanego terminu skarżąca zgłosiła dopiero przed Sądem pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, bo skarżąca nie podważa ustalonych przez organy faktów tej sprawy, a jedynie to, jakie znaczenie prawne im nadano. To zaś stanowi domenę stosowania prawa materialnego, to jest wykładni i subsumpcji normy prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Nietrafne są zatem tezy skargi kasacyjnej o tym, że Sąd pierwszej instancji – wbrew art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – nie dostrzegł niewywiązania się przez organy z wynikającego z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu obowiązku i braku dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego, a także nie dopatrzył się uchybienia zasadzie normowanej w art. 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że organy wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i stan faktyczny ustaliły prawidłowo. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organy nie miały obowiązku badania tego, czy skarżąca pozostawała w dobrej wierze, a to dlatego że ocena w tym zakresie ma charakter wtórny, następuje dopiero po przesądzeniu występowania oczywistego błędu. Stwierdzenie, że taki nie miał miejsca eliminuje potrzebę wartościowania zachowania skarżącej na podstawie kryterium dobrej wiary. Na wynik tych ustaleń nie mógł wpłynąć dodatkowy przeprowadzony w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji dowód z dokumentu – odwołania skarżącej z 18 marca 2021 r. wniesionego w innej sprawie. Dotyczył on natomiast innej istotnej kwestii, to jest zachowania ustanowionego w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 terminu na powołanie się na oczywisty błąd wniosku. Można to bowiem uczynić skutecznie do chwili zawiadomienia jednostki przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli administracyjnej. Tymczasem odwołanie to – niezależnie od jego zawartości merytorycznej – złożono po przeprowadzeniu w 2018 r. takiej kontroli. Od razu stwierdzić należy, że niezasadne są pozostałe zarzuty przepisów postępowania, tj. art. 230 i art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że ze złożonego w innej sprawie odwołania nie wynika to, by skarżąca zawarła w nim oświadczenie istotne w sprawie niniejszej. Wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treść odwołania nie może o tym świadczyć. Zaznaczenie, że w deklaracji za 2018 r. nieprawidłowości nie stwierdzono nie jest przecież – w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego – równoznaczne z informacją o wykryciu błędu we wniosku. Do obowiązków organu stosującego prawo nie należy poszukiwanie w pismach składanych przez jednostkę oświadczeń pozwalających na uzyskanie przez nią jak najkorzystniejszego wyniku postępowania. Stałoby to w sprzeczności z podstawowym, bo znajdującym umocowanie w art. 7 Konstytucji obowiązkiem działania na podstawie i w granicach prawa. Na ocenę tę nie mógł mieć wpływu fakt sporządzenia wniosku przez doradcę rolnośrodowiskowego, za którego działania bądź zaniechania – jak w przypadku każdego pełnomocnika – odpowiada przecież skarżąca. Nienależyte wykonanie obowiązków przez doradcę może ewentualnie stanowić podstawę jego odpowiedzialności wobec skarżącej. Kwestia ta jednak wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Natomiast trudno zrozumieć zarzut skarżącej naruszenia art. 230 k.p.c., bowiem Sąd pierwszej instancji nie mierzył się w tej sprawie z konstrukcją przyznania faktów przez drugą stronę procesu. Z tego powodu zarzut ten jest nietrafny. W świetle powyższych uwag traci na znaczeniu kwalifikacja wad wniosku skarżącej. Niezgłoszenie organowi dostrzeżonego błędu przed zawiadomieniem o kontroli usuwa potrzebę prowadzenia szerszej analizy w tym zakresie. Nie można zatem czynić zarzutu organom, że nie poświęciły tej kwestii pogłębionych rozważań. Nie nasuwają także żadnych zastrzeżeń czynności wykładni art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 59 ust. 6 i art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013, których wynik zaprezentowano w motywach zaskarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że z oczywistym błędem w rozumieniu tych przepisów mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy z treści samego wniosku i niebudzących wątpliwości okoliczności towarzyszących wynika, że jego treść powinna być inna. Ów dyssens, niezgodność sporządzonego tekstu z rzeczywistą wolą strony musi być widoczny już na skutek pobieżnej lektury wniosku, jego załączników i pozostałych dokumentów, "na pierwszy rzut oka". Jego wykrycie nie powinno zatem wymagać pogłębionej analizy merytorycznej żądania strony. Tego rodzaju błąd traktuje prawodawca unijny jako omyłkę podlegającą skorygowaniu w każdym czasie, której wystąpienie eliminuje możliwość obciążenia jednostki jego konsekwencjami. Co do zasady zgodzić się należy ze skarżącą, że tego rodzaju błąd dotyczyć może każdego elementu wniosku. Nie jest istotne to, jaki fragment wniosku okazał się wadliwy, ale to jaki charakter ma ów błąd, czy można przypisać mu walor błędu oczywistego. Od takiego, poddającego się sanacji błędu odróżnić jednak należy merytoryczne wady wniosku, których usunąć się w tym trybie nie da. Można je ewentualnie, jak zauważył zresztą Sąd Wojewódzki poprawiać na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 640/2014 w określonym terminie i z konsekwencjami w postaci obniżenia wysokości płatności. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że w tej sprawie określenie we wniosku kategorii upraw nie może być kwalifikowane jako oczywista omyłka, ze względu na okoliczności sprawy. Wskazana we wniosku uprawa (porzeczka) została później powtórzona w piśmie korygującym wniosek pierwotny oraz w kolejnym piśmie dotyczącym wycofania części działek. Skarżąca zatem aż trzykrotnie, w kilkumiesięcznych odstępach czasowych wskazała porzeczkę jako deklarowaną uprawę. Świadczy to o działaniu intencjonalnym, z zamiarem zgłoszenia właśnie takiej uprawy. W aktach sprawy nie ma żadnych danych o wystąpieniu jakichkolwiek okoliczności pozwalających na uznanie, że skarżąca aż trzy razy uczyniła to omyłkowo. Jak już wyjaśniono, konkluzji tej nie podważa fakt przygotowania wniosku przez doradcę rolnośrodowiskowego ani to, czy zachowaniu skarżącej można przypisać dobrą wiarę. Badanie tej ostatniej okoliczności wchodzi w grę dopiero po przesądzeniu występowania błędu oczywistego i zgłoszenia go w terminie przepisanym. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma także to, czy rośliny dotowane pozostają w tych samych czy innych pakietach oraz to jakiego rodzaju zobowiązania wiążą się z uprawą porzeczki. Już tylko końcowo wypada zauważyć, że zaliczony do przepisów prawa materialnego art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przepisem procesowym i skonstruowany w ten sposób zarzut uchyla się spod rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.