II SA/Lu 537/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur(sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. K. S. (dalej jako "strona", "skarżący", "inwestor"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu [...] stycznia 2021 r. został zarejestrowany w Starostwie Powiatowym w P. wniosek skarżącego o zatwierdzenie projektu budynku mieszkalnego w ramach zabudowy siedliskowej - pierwszy etap zabudowy, na działkach nr [...] oraz [...] w Zbędowicach gm. K. D.. Starosta P., działający przez Kierownika Wydziału Architektury Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., orzekając na podstawie art. 34 ust. 3 i art. 35 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako "P.b.") nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji określonej w pkt 1 – 8. W dniu [...] lutego 2021 r. wpłynęło do organu wezwanie do uzupełnienia postanowienia na podstawie przepisu art. 111 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił uzupełnienia przedstawionego powyżej postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. Po przedłożeniu przez inwestora w dniu [...] marca 2021 r. dodatkowych dokumentów wraz z wyjaśnieniami, Starosta P. na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 P.b. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego, wskazując na niezgodność zamierzenia z ustaleniami planu oraz braki występujące nadal w części opisowej projektu, w oznaczeniach na mapie do celów projektowych, oznaczeniach na kopii decyzji o nadaniu uprawnień projektanta. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że teren planowanej inwestycji jest objęty ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. (dalej powoływana również jako "plan"). Jak podano w piśmie Urzędu Miasta K. D. z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] (wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego złożony przez inwestora wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu) działki nr [...] i [...] znajdują się w strefie [...]. Podano, że w uchwale opisano tą strefę w § 11 ust. 50: "Pas terenu pomiędzy zabudową Z. , D. i K.. P., a strefą krawędziową przełomu W.. (...). " Organ odwoławczy wskazał również na treść § 7 ust. 3 pkt 7 planu, zgodnie z którym ustala się następujące formy ochrony planistycznej i podstawowe zasady użytkowania terenu z nimi związane: dla stref wzmożonej ochrony krajobrazu, obejmujących zachodnią część gminy (położoną na zachód od Z. i obwodnicy k. ), najsilniej urzeźbioną część dorzecza potoku W. oraz miasta K. , wprowadza się zasady preferencji działań zachowawczych w odniesieniu do sposobu użytkowania środowiska przyrodniczego oraz wprowadzenie zakazu wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. W związku z powyższym zdaniem Wojewody na obszarze inwestycji obowiązuje bezwzględna ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych, która to według ustaleń planu wyraża się między innymi w zakazie wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. Wobec tego słusznie organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r., powołując się na § 7 ust. 3 pkt 7 lit b) planu , wskazał na usytuowanie projektowanego budynku poza terenami przeznaczonymi pod zabudowę i objętymi zakazem wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. W ocenie organu odwoławczego wskazana w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r, wydanym na podstawie przepisu art. 35 ust 3 P.b., potrzeba doprowadzenia planowanych robót budowlanych do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była uzasadniona, a wobec widocznego w aktach sprawy braku spełnienia wymagań postanowienia zasadne jest orzeczenie na podstawie przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii daty złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu. Wyjaśniono również, że potrzeba uzgodnienia inwestycji z Zarządem L. Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół L. Parków Krajobrazowych) została zapisana w § 2 ust. 5 planu zagospodarowania przestrzennego i związana jest z lokalizacją inwestycji na terenie K. Parku Krajobrazowego. Organ odwoławczy nie znalazł również błędów w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r., odmawiającego uzupełnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. Zdaniem Wojewody żądania skarżącego wykraczały poza zakres wyznaczony przepisem art. 111 k.p.a. Nie zgadzając się z powołaną decyzją, w skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucił naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów, art. 124 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych braków i błędów postanowienia opartego o przepis art. 35 P.b. poprzedzającego wydanie decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. ponad wszelką wątpliwość nie było postanowieniem Starosty [...]. Postanowienie to nie zawierało oznaczenia organu wydającego akt administracyjny i podpisane zostało przez Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa A. S. bez przywołania upoważnienia organu. Nie wskazano nawet w jakim urzędzie A.S. jest Kierownikiem Wydziału. Zdaniem skarżącego wskazane wady postanowienia powinny dowodzić jego wadliwości w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Dodatkowo wskazał na błędy i nieprawidłowości zawarte w merytorycznej części dokumentu. Skarżący podniósł, że zdaniem Wojewody nie było istotne wadliwe żądanie pozytywnej opinii Zespołu L. Parków Krajobrazowych Wyżyny L. wobec wymogu ustaleń miejscowego planu uzgodnienia inwestycji z Zarządem L. Parków Krajobrazowych. Zdaniem skarżącego nie zgadza się nazwa instytucji, jak też żądana czynność — czym innym jest uzgodnienie inwestycji, a czym innym pozytywna opinia projektu. Wskazał, że do kilku wad postanowienia "przyznał się" Starosta w decyzji. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione było wezwanie do uzupełnienia opłaty skarbowej. Za nieuprawnione należało uznać również żądanie decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolnej. Zdaniem skarżącego za nieuprawnione należy uznać "dowodzenie" braku prawa do inwestowania na określonym terenie poprzez cytowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Same cytaty nie czynią tezy udowodnioną. Skarżący podkreślił, że opisy zawarte w cytowanych fragmentach planu nie odnoszą się w najmniejszym stopniu do terenu, na którym została zaprojektowana inwestycja - np. "Pas terenu pomiędzy zabudową Z. , D. i K.. P., a strefą krawędziową przełomu W." - pas ten znajduje się na zachód od wsi Z., a planowana zabudowa została zaprojektowana po stronie południowej. Uzasadnienie decyzji w istocie niczego nie dowodzi, a przywołane cytaty, które miałyby stanowić dowód w sprawie nie zostały poparte jakimikolwiek odniesieniami do załącznika mapowego MPZP. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest przyjęcie, że działka na której ma być zrealizowania inwestycja skarżącego położona jest na terenie, na którym został określony zakaz wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku, gdy wniosek spełnia wymagania nałożone przepisami prawa organ nie może odmówić jej wydania. Stosownie do art. 35 ust. 1 lit. a P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W pierwszej kolejności zatem, w przypadku, gdy inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy jest ona zgodna z ustaleniami tego planu. W przypadku, gdy planowane zamierzenie nie odpowiada ustaleniom planu, bądź pozostałym warunkom, określonym treścią przytoczonego przepisu, obowiązkiem organu jest wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie – postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. organ I instancji nałożył na inwestora m.in. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym - doprowadzenie projektu do zgodności z zapisami z § 2 ust.2 pkt 3 i pkt 5, § 3 ust.2 pkt 4 i §7 ust.3 pkt 7 lit.b. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D.. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący wniósł o uzupełnienie ww. postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. i zwrócił się o wskazanie konkretnego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego jednoznaczne wynika, że teren działki, na której planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne objęte jest zakazem wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił uzupełnienia przedstawionego powyżej postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. inwestor podniósł, że nie można mówić o niezgodności przedłożonego projektu z ustaleniami § 2 ust.2 pkt 3 i pkt 5, § 3 ust.2 pkt 4 i §7 ust.3 pkt 7 lit.b. planu, w zakresie lokalizacji budynku poza terenami przeznaczonymi pod zabudowę i objętymi zakazem wznoszenia nowych obiektów kubaturowych, albowiem przywołane ustalenia nie obejmują terenu, na którym zostało zaprojektowane przedmiotowe siedlisko. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona kwestia dotycząca czy działka, na której ma być realizowana inwestycja znajduje się na terenie, który został objęty treścią § 7 ust. 3 pkt 7 planu, zgodnie z którym ustala się następujące formy ochrony planistycznej i podstawowe zasady użytkowania terenu z nimi związane: dla stref wzmożonej ochrony krajobrazu, obejmujących zachodnią część gminy (położoną na zachód od Z. i obwodnicy k. ), najsilniej urzeźbioną część dorzecza potoku W. oraz miasta K. , wprowadza się zasady preferencji działań zachowawczych w odniesieniu do sposobu użytkowania środowiska przyrodniczego oraz wprowadzenie zakazu wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. Biorąc pod uwagę argumentację organów obydwu instancji, przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego spornego zamierzenia inwestycyjnego była jego niezgodność z ww. postanowieniem uchwały. W związku z powyższym prawidłowe zweryfikowanie położenia działki, na której realizowana ma być inwestycja determinuje rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na treść §7 ust.3 pkt 7 planu, zdaniem Sądu fundamentalne jest w sprawie jednoznaczne ustalenie relacji między położeniem spornej działki a granicami obszaru określonego w powołanym przepisie. Ustalenie tej kwestii wymaga sięgnięcia do materiału dowodowego, który pomoże w prawidłowy sposób ustalić granicę obszaru określonego §7 ust.3 pkt 7 planu w zakresie mającym znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że w aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 maja 2009 r. złożony przez inwestora oraz załączniki graficzne, z których nie wynika, czy obszar określony w §7 ust.3 pkt 7 planu obejmuje teren na którym ma być realizowana inwestycja. Obszar określony we wskazanym przepisie obejmuje zachodnią część gminy - położoną na zachód od Z. i obwodnicy k. , natomiast jak podnosi skarżący planowana zabudowa została zaprojektowana po stronie południowej. Znajdujące się w aktach sprawy mapy – załączniki do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają w jednoznaczny sposób rozstrzygnąć wątpliwości, co do położenia działki skarżącego w obszarze określonym w §7 ust.3 pkt 7 planu. Zdaniem Sądu nie można skarżącemu zakazać realizacji planowanej inwestycji, jeśli nie zostanie w sposób odpowiednio jednoznaczny rozstrzygnięta kwestia tego, czy zakaz wyrażony w §7 ust.3 pkt 7 lit.b. planu ma zastosowanie w odniesieniu do tego zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji zasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niedostatecznie wnikliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie, w kontekście zasadniczego problemu, czy sporna działka jest usytuowana na terenie na zachód od Z. i obwodnicy k. . Uchybienie to musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne potwierdzenie tezy skarżącego, że sporna działka leży poza granicami wskazanego obszaru sprawiłoby, że upadłaby główna przesłanka wydania decyzji odmownej. Sąd również zwraca uwagę, że w odniesieniu do kwestii określenia braku zgodności z §7 ust.3 pkt 7 lit.b. planu inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. podnosił, że nie można mówić o niezgodności przedłożonego projektu z ustaleniami § 2 ust.2 pkt 3 i pkt 5, § 3 ust.2 pkt 4 i §7 ust.3 pkt 7 lit.b. planu, w zakresie lokalizacji budynku poza terenami przeznaczonymi pod zabudowę i objętymi zakazem wznoszenia nowych obiektów kubaturowych, albowiem przywołane ustalenia nie obejmują terenu, na którym zostało zaprojektowane przedmiotowe siedlisko. Odnosząc się do powyższego organ pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z załącznika graficznego do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. D., jak również ogólnodostępnych map topograficznych i fizjograficznych, przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na zboczu długiego wąwozu, którego ujście znajduje się przy drodze Z. - dolina B. , stanowiącego łącznik ekologicznego systemu obszarów chronionych, w strefie wzmożonej ochrony krajobrazu obejmującą zachodnią część gminy, położoną na zachód od linii wsi Z. - obwodnica K. D.. Podkreślić należy, że żadna z map, na które powołuje się organ nie została załączona do materiału dowodowego sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały naruszone: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości przysługujące inwestorowi prawo do uzyskania jednoznacznej informacji co do przedmiotu ciążącego na nim, i wynikającego z obowiązujących przepisów prawa obowiązku, którego niewypełnienie skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem Sądu natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 124 k.p.a. , bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. zawiera wszystkie elementy określone w powołanym przepisie: organ administracji publicznej – Starostwo Powiatowe w P., datę, skierowane jest do skarżącego, podstawę prawną (art. 34 ust.3 i art. 35 ust.1 oraz ust. 3 P.b.) , rozstrzygniecie oraz pouczenie, że nie zasługuje na nie zażalenie. Postanowienie zostało podpisane ze wskazaniem stanowiska służbowego osoby uprawnionej do jego wydania – Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa. Ponadto Sąd wskazuje, że w piśmiennictwie wskazuje się, że omyłkowe nałożenie przez organ na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 P.b. nie pozbawia go prawa do odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez inwestora wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, np. stosowną ekspertyzą, pismami wyjaśniającymi (por. wyrok NSA z 28. kwietnia 2005 r., OSK 1250/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również jeśli strona dokonała czynności po upływie wyznaczonego dla niej terminu, bez uprzedniego złożenia wniosku o jego przedłużenie, czynność ta powinna być przez organ uznana za ważną, jeżeli przemawiają za tym istotne powody, zwłaszcza interes prawdy obiektywnej, gdyż to organ jest pełnym dysponentem ustalonego terminu (por. A. Kosicki,[w] A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd/El 2018). Należy zauważyć, że w wyniku wyjaśnień inwestora dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz opłaty skarbowej organ odstąpił od ich egzekwowania. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono również, że potrzeba uzgodnienia inwestycji z Zarządem L. Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół L. Parków Krajobrazowych) została zapisana w § 2 ust. 5 planu zagospodarowania przestrzennego i związana jest z lokalizacją inwestycji na terenie K. Parku Krajobrazowego. Mając na uwadze powołane okoliczności , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę, obowiązkiem organu będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności podjęcie działań w celu odpowiednio jednoznacznego rozstrzygnięcia podstawowego w sprawie problemu: czy działka, na której miało być realizowane sporne zamierzenie inwestycyjne leży w granicach obszaru określonego w §7 ust.3 pkt 7 planu. Ustalenia w tym zakresie muszą oprzeć się na odpowiednio precyzyjnym materiale, odzwierciedlonym w aktach sprawy, np. w postaci odpowiednich map pozwalających na potwierdzenie lub podważenie tezy skarżącego. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ winien zadbać o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bądź też o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.