II SA/Łd 862/21

Dnia 14 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi N. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżone postanowienie. B.A. Postanowieniem z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – w skrócie: "k.p.a." – uchyliło postanowienie Burmistrza K. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez N.P. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Kolegium wskazało, że pismem z 12 maja 2021 r. N.P. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Uzasadniając wniosek wyjaśniła, że [...] marca 2020 r. urodziła dziecko. W tym czasie była ubezpieczona w ZUS, będąc zatrudniona na podstawie umowy o pracę w firmie A w G. na pełen etat. W związku z tym nie mogła, jak wówczas uważała, złożyć uprzednio wniosku [...], gdyż podlegała ubezpieczeniom społecznym. Niestety ZUS Oddział w T. decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] stwierdził, że nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu. Odwołała się od tej decyzji, ale Sąd Okręgowy w P. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie. Złożyła wniosek o uzasadnienie wyroku, jednak uznała, że nie będzie się odwoływać. Wyrok uprawomocnił się 12 maja 2021 r. Wobec tego nastąpiła zmiana okoliczności i obecnie na dzień urodzenia dziecka nie była ubezpieczona. Zaistniała sytuacja była od niej niezależna. W związku z tym uznała, że spełnia warunki formalne do uzyskania ww. świadczenia, gdyż nie mogła skorzystać z urlopu macierzyńskiego, bowiem ZUS odmówił jej wypłaty środków. Nie otrzymała z ZUS jakiejkolwiek kwoty. W załączeniu przedłożyła decyzję ZUS i wyrok Sądu Okręgowego w P. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2021 r. Wymienionym na wstępie postanowieniem organ I instancji odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji odwołał się do treści art. 24 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – zwanej dalej "u.ś.r." – i wskazał, że określony w powołanym ww. przepisie termin ma charakter materialnoprawny, co skutkuje tym, że po jego upływie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego wygasa. Terminy prawa materialnego nie podlegają bowiem modyfikacji przez organ i z tego względu niedopuszczalne jest ich przywrócenie. Jednocześnie z uwagi na charakter omawianego terminu, przyczyna niezłożenia wniosku w terminie jest bez znaczenia. Dalej organ I instancji stwierdził, że dziecko urodziło [...] marca 2020 r., co wskazuje, że wymagany termin 52 tygodni został przekroczony (minął 3 marca 2021 r.). Z uwagi na złożenie wniosku po terminie N. P. nie przysługuje wnioskowane świadczenie. Wobec przekroczenia terminu 52 tygodni, który jest terminem prawa materialnego, brak było podstaw normatywnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Brak było jakichkolwiek formalnych podstaw prawnych wyłączających możliwość złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego w sytuacji prowadzenia postępowania w zakresie podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Zdaniem organu I instancji N.P. mogła więc powyższy wniosek złożyć do właściwego organu niezależnie od toczącego się innego postępowania prowadzonego w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Oczekiwanie na prawomocne zakończenie postępowania w zakresie podlegania ubezpieczeniu społecznemu nie zamknęło drogi do złożenia przedmiotowego wniosku. Tym samym odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji N.P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; – art. 58 § 1-3 k.p.a. poprzez to, że nie przywrócono terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego, w sytuacji gdy skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku nastąpiło bez jej winy. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie rażąco narusza jej dobro prawne poprzez uniemożliwienie jej skorzystania z instytucji przywrócenia terminu, określonej w art. 58 k.p.a. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów, do czego przyczyniło się nierozpatrzenie przez organ całości materiału dowodowego, który został poddany dowolnej i wybiórczej ocenie bez jego wcześniejszej analizy. Według skarżącej, spełniła ona wszystkie przesłanki określone w przepisach dotyczących przywrócenia terminu, a przede wszystkim załączyła stosowną dokumentację do akt niniejszej sprawy uprawdopodabniającą, że niezłożenie wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego nastąpiło bez jej zawinienia. Skarżąca ponownie nadmieniła, że niezłożenie przedmiotowego wniosku nastąpiło wskutek błędnego przeświadczenia, że była objęta ubezpieczeniem społecznym, a co za tym idzie nie spełniała przesłanek określonych w przepisach u.ś.r. do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Podniosła, że organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium stwierdziło, że skoro skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego po upływie okresu, o którym mowa w art. 17c ust. 3 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 9 u.ś.r., to konieczna była analiza charakteru terminu zawartego w tym przepisie oraz w konsekwencji niezachowania wspomnianego terminu. Organ II instancji wyjaśnił, że ustalenie charakteru terminu, o którego przywrócenie wnosiła strona, jest o tyle istotne, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i judykatury o przywróceniu terminu można orzec wyłącznie w stosunku do terminów procesowych. Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnić można bowiem dwa rodzaje terminów, są to terminy materialne i terminy procesowe. Terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. W sytuacji, gdy skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy. Przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i judykatury o przywróceniu terminu można orzec wyłącznie w stosunku do terminów procesowych. Termin określony w art. 17c ust. 3 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 9 u.ś.r. ma natomiast charakter materialnoprawny, co skutkuje tym, iż po jego upływie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego wygasa. Terminy prawa materialnego nie podlegają modyfikacji przez organ, z tego względu niedopuszczalne jest ich przywrócenie. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie art. 58 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Tym samym strona nie może ubiegać się w trybie art. 58 k.p.a. o przywrócenie terminu, który nie został wskazany przez ustawodawcę. Tego rodzaju przepisy, jak już wyżej wskazano, mają charakter nie procesowy, a materialnoprawny, wobec czego nie jest możliwe ich przywracanie. Jednocześnie z uwagi na charakter omawianego terminu, przyczyna niezłożenia wniosku w terminie jest bez znaczenia. Nie było w tej sytuacji podstaw do merytorycznego rozpoznawania przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła N.P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; c) art. 58 § 1-3 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego, w sytuacji gdy przez skarżącą zostały spełnione przesłanki przywrócenia terminu, tj. uprawdopodobniła, iż niezłożenie wniosku w terminie nastąpiło bez jej winy i z przyczyn od niej niezależnych; d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i umarzającego postępowanie przed organem I instancji, podczas gdy nie zostały wyczerpane przesłanki o bezprzedmiotowości postępowania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W ocenie skarżącej wydanie zaskarżonego postanowienia spowodowało, że dobro i interes prawny skarżącej zostały naruszone, w szczególności gdy w jej ocenie zostały przez nią spełnione wszystkie przesłanki przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie należnego jej świadczenia. Jej zdaniem organy administracji nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego bez uprzedniego przeprowadzenia przez organy wyczerpującego postępowania w tym zakresie, co doprowadziło do błędnych ustaleń przez organy, w których następstwie odmówiono skarżącej prawa do świadczenia, czym naruszono jej prawa jako osoby uprawnionej do jego pobrania. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak również organ II instancji dokonały wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało liczne naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo, skarżąca wskazała, że złożenie wniosku o przyznanie świadczenia do organu po terminie nastąpiło, jedynie ze względu na toczące się postępowanie przed sądem pracy o ustalenie prawa do podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, które ze względu na pandemię COVID-19 znacznie się wydłużyło i bezpośrednio wpłynęło na niezłożenie przez skarżącą wniosku w terminie, na którą to okoliczność przedłożyła stosowne dokumenty. Skarżąca przez cały okres trwania ww. postępowania (ponad rok) była w błędnym przekonaniu, iż jest objęta ubezpieczeniem społecznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." – Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie organ II instancji umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie na podstawie art. 17c ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prawa do świadczenia rodzicielskiego. Zgodnie z powołanym wyżej art. 17c ust. 1 pkt 1 w wz. z ust. 3 pkt 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje m.in. matce dziecka przez okres 52 tygodni - w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie. Stosownie natomiast do art. 17c ust. 4 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje matce dziecka od dnia porodu. Z kolei w myśl art. 24 ust. 9 u.ś.r., prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca urodzenia, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia lub przysposobienia dziecka. W sytuacji, gdy wniosek zostanie złożony po terminie, nie później jednak niż po upływie 52 tygodni - w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Nie ulega zatem żadnych wątpliwości, że powołany wyżej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia rodzicielskiego jest terminem prawa materialnego, a co do zasady terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. W tym miejscu podkreślić należy, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia rodzicielskiego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia skarżąca wniosła w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stosownie natomiast do art. art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – powoływanej jako: "uCOVID-19" – w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Wskazany wyżej przepis art. 15zzzzzn2 uCOVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami prawa administracyjnego w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Umożliwia bowiem stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych. Ustawodawca zdecydował się dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa i obowiązki na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego rozpatrzenie. Co prawda z powołanych wyżej przepisów art. 15zzzzzn2 uCOVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Stosownie zatem do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, pomimo obowiązywania zarówno w dacie składania przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego, jak i w dacie orzekania przez organy administracji art. 15 zzzzzn2 uCOVID-19, Kolegium bezpodstawnie umorzyło postępowanie organu I instancji w powyższym zakresie. Obowiązkiem organu II instancji było natomiast merytoryczne rozpatrzenie zażalenia skarżącej na postanowienie organu I instancji i ustosunkowanie się do wniosku o przywrócenie terminu w oparciu o reguły wynikające z art. 58 § 1 k.p.a. Brak zastosowania regulacji art. 15 zzzzzn2 uCOVID-19 oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie obowiązane uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności, rozpozna zażalenie skarżącej na postanowienie organu I instancji o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego i mając na uwadze treść art. 15 zzzzzn2 uCOVID oceni, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a. dc