VIII SA/Wa 514/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...]maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z [...] marca 2018 r. M. P. (dalej: skarżąca, strona) zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji : - czy zostało wydane pozwolenie na budowę inwestycji realizowanej rzez Gminę [...] pod nazwą: "Zmiana sposobu zagospodarowania istniejącego budynku Publicznej Szkoły Podstawowej na Samorządowe Przedszkole", adres inwestycji: [...], ul. W.P. [...], działka nr ewid. [...], a jeśli tak, to z jaką datą przedmiotowa decyzja uprawomocniła się; - czy został zarejestrowany dziennik budowy dla powyższej inwestycji i kiedy to nastąpiło. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] (dalej: Starosta, organ) poinformował skarżącą, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wymienionej wyżej inwestycji. Dziennik budowy dla tej inwestycji został zarejestrowany [...] stycznia 2018 r. pod numerem [...]. Odnośnie do uprawomocnienia decyzji organ stwierdził w piśmie, że może o tym poinformować jedynie strony postępowania. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgadzając się z tym pismem, w którym – w jej ocenie – odmówiono stronie udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na jedno z zadanych pytań, złożyła odwołanie, w którym wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: - art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) z uwagi na brak wszystkich niezbędnych elementów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w szczególności oznaczenia decyzji, pouczenia o prawie odwołania, uzasadnienia odmowy udzielenia informacji; - przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, zwanej dalej: u.d.i.p.) ze względu na niewskazanie żadnego przepisu ustawy, który uzasadniałby odmowę udzielenia informacji publicznej w skarżonym zakresie; - art. 16 u.d.i.p. przez niezachowanie wymaganej przez prawo formy dla odmowy udzielenia informacji publicznej, tj. decyzji administracyjnej; - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. znak [...] Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa spowodowana brakiem przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione nie od decyzji administracyjnej, tylko od innych form działania organów administracji publicznej (np. czynność materialno-techniczna, czynność cywilna, pismo wyjaśniające). Kolegium wyjaśniło, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie każda sformułowana wypowiedź odnosząca się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest decyzją administracyjną. Forma pisma znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy adresat żądania nie posiada informacji, o którą się do niego zwrócono lub gdy żądana informacja została zawarta w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Wówczas poprzestaje się na poinformowaniu strony o tym fakcie z jednoczesnym wskazaniem podmiotu właściwego do udzielenia tego rodzaju informacji, a w drugim przypadku - wskazaniem adresu strony BIP, gdzie znajdują się żądane informacje. Organ odwoławczy wskazał, że są trzy drogi załatwienia wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej: 1) udostępnienie żądanej informacji, co jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, 2) odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), z tym że wyłącznie wówczas, gdy wniosek rzeczywiście takiej informacji dotyczy, 3) zawiadomienie (będące również czynnością materialno-techniczną) o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie u.d.i.p. z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy tego typu informacji albo organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Tylko decyzja, o której mowa wyżej w punkcie 2, może być przedmiotem odwołania, co wynika z art. 127 § 1 k.p.a., a nadto z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Za taką nie może być uznane pismo Starosty, albowiem nie zawiera ono wszystkich niezbędnych elementów do ukonstytuowania tego rodzaju aktu stosowania prawa. W szczególności dlatego, że nie zawiera rozstrzygnięcia. W piśmie, od którego skarżąca złożyła odwołanie, Starosta wprawdzie udzielił wnioskowanej informacji, jednak w sposób nie w pełni realizujący żądanie zawarte we wniosku z [...] marca 2018 r., albowiem w odniesieniu do uprawomocnienia się decyzji organ wskazał, że może poinformować wyłącznie strony postępowania. Tym samym organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku w całości, ani nie wydał odmownej decyzji, co oznacza, że w tym zakresie pozostaje w bezczynności. W świetle powyższego Kolegium uznało, że odwołanie skarżącej, jako niedotyczące decyzji administracyjnej, nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. W tym przypadku nie doszło bowiem do imperatywnego załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie do powiadomienia wnioskodawcy o tym, komu może być informacja taka udzielona. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 134 k.p.a. przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy strona miała zarówno interes prawny do wniesienia odwołania (nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie), jak i istniała podstawa prawna odwołania, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i odpowiednie przepisy k.p.a., 2) art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że akt administracyjny wydany przez Starostę, w którym odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie prawomocności decyzji wskazanej we wniosku, nie jest decyzją administracyjną z uwagi na brak w niej wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., podczas gdy przedmiotowy akt administracyjny wydany przez Starostę jest decyzją administracyjną, ponieważ rozstrzyga o uprawnieniach strony w rozumieniu art. 104 k.p.a., chociaż decyzją błędną z powodów formalnych (z uwagi na niezachowanie wskazanych dla takiej decyzji elementów z art. 107 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna mieć formę decyzji administracyjnej. To, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną, nie zależy od tego, czy w piśmie organu znajdą się wszystkie niezbędne elementy formalne dla decyzji wskazane w art. 107 k.p.a. Akt administracyjny w postaci pisma Starosty z [...] kwietnia 2018 r. rozstrzygnął władczo o uprawnieniach skarżącej; de facto odmówił udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. W niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności Starosty, ponieważ nie pominął on wniosku w żądanym zakresie, tylko udzielił informacji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium o niedopuszczalności odwołania od pisma Starosty z [...] kwietnia 2018 r. ocenionego przez skarżącą jako decyzja, przy czym w sentencji zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy błędnie wskazał art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. (odnoszącym się do odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań), zamiast w związku z art. 127 § 1 k.p.a., który wskazuje, że od decyzji przysługuje odwołanie. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, że organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie, a nie zażalenie od pisma Starosty, uznanego za decyzję. Wniesienie odwołania każdorazowo nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania jego dopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w tej sprawie) obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jego wydania nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Cechą charakterystyczną decyzji administracyjnej jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Natomiast decyzja w ujęciu procesowym odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zawiera: - oznaczenie organu administracji publicznej; - datę wydania; - oznaczenie strony lub stron; - powołanie podstawy prawnej; - rozstrzygnięcie; - uzasadnienie faktyczne i prawne; - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzać, że pismo Starosty z [...] kwietnia 2018 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Nie zawiera bowiem najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe pismo ma charakter czysto informacyjny, na co ewidentnie wskazuje jego treść. W swojej znacznej części organ odpowiada w nim na pytania skarżącej zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej, informując jednocześnie, że data prawomocności decyzji może zostać udostępniona tylko stronom postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że w u.d.i.p. wymieniono cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie podmiot powinien: - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W świetle odrębnych uregulowań wynikających z u.d.i.p. należy uznać, że przedmiotowe pismo w części, w której organ zawarł oświadczenie, kogo poinformuje o prawomocności decyzji, nie stanowi samo w sobie rozstrzygnięcia, będącego elementem decyzji administracyjnej, które można byłoby zaskarżyć odwołaniem. Za trafne należało więc uznać stanowisko Kolegium, że nie jest ono decyzją, a w konsekwencji zasadne było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu wydanym w trybie art. 134 k.p.a. (niedopuszczalność odwołania). Jednocześnie Sąd wskazuje, że jeżeli w ocenie skarżącej udzielona przez Starostę informacja jest niepełna, fragmentaryczna, to takie udostępnienie informacji publicznej kwalifikuje się pod pojęcie bezczynności organu (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 64/17, publ. Lex nr 2338300 i wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 13/17, publ. Lex nr 2290728). Skarżąca może więc dochodzić swoich praw w tym zakresie w innym trybie, np. w drodze skargi na bezczynność organu, gdzie sąd może zobowiązać organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej we właściwy sposób (w formie pisma przy udzieleniu informacji lub w formie decyzji w przypadku odmowy jej udzielenia). O takiej możliwości skarżąca została zresztą pouczona w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.