I OSK 1955/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy i P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1160/19 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P.W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1160/19 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 marca 2019 r. nr KR II R 46a/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r. zmienionej w pkt I. decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 kwietnia 2016 r. dotyczącą nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] [...]. Nieruchomość stanowi działkę ewidencyjną nr [...] zabudowaną 5-kondygnacyjnym budynkiem, w którym znajduje się 13 lokali mieszkalnych własnościowych. W sumie budynek przy ul. [...] [...] zawiera 34 lokale mieszkalne i 5 lokali usługowych. Nieruchomość ta jest aktualnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość, stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy, a użytkownikami wieczystymi gruntu są małżonkowie P. W. i D. B. w 0,6180 części, a także właściciele pozostałych wyodrębnionych lokali. Komisja ustaliła, że budynek położony na przedmiotowej działce został wybudowany w 1936 r. Był to budynek narożny, murowany, III kondygnacyjny, mieszkalny o kubaturze około 11050 m3, zawierający na parterze, I, II oraz III piętrze razem 79 izb mieszkalnych oraz 6 sklepów. Fundusze na budowę przedmiotowego budynku pochodziły z pożyczek gotówkowych w Banku Gospodarstwa Krajowego zaciągniętych w 1939 r. przez poprzednich właścicieli – S. O. i A. O. Pożyczki te zostały zabezpieczone wpisem w hipotece kaucji. W 1940 r. S. O. i A. O. dokonali częściowej spłaty ww. pożyczek. W czasie działań wojennych budynek położony przy ulicy [...] [...] w Warszawie uległ pod koniec 1944 r. uszkodzeniu w 52,60% przez całkowite wypalenie wnętrz oraz częściowo dachu. Jego naprawa została rozpoczęta 4 czerwca 1947 r., a ukończona 1 marca 1948 r. Odbudowa całego budynku została dokonana na koszt Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego – Departamentu Więziennictwa. Nieruchomość ta została zajęta na cele użyteczności publicznej 18 kwietnia 1945 r. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Sąd Okręgowy w Warszawie – Wydział Hipoteczny z dnia 17 lipca 1946 r. tytuł własności tej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem A. O. i S. O., w równych częściach, niepodzielnie na mocy aktu kupna z dnia 12 maja 1934 r. Komisja ustaliła nadto, że nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", i z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy. Objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę nastąpiło 24 września 1947 r. W dniu 22 sierpnia 1947 r. S.O. złożył w Wydziale Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie w imieniu swoim oraz swojego brata A. O. wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1952 r. odmówiono spadkobiercom A. i S. O. prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości z uwagi na konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne. Postanowieniem z dnia 8 września 1956 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy Pragi w Warszawie dokonał wpisu przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości na Skarb Państwa. Jednocześnie Komisja ustaliła, że 19 stycznia 1950 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wniosek Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U.1948.20.138 ze zm.), dalej jako "d.w.m.z.". W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego – Departament Więziennictwa na cele użyteczności publicznej dnia 18 kwietnia 1945 r. i użytkowana jest jako [...] oraz jako [...] Departamentu Więziennictwa i [...]. W dniu 11 kwietnia 1950 r. ukazało się Obwieszczenie Prezydenta miasta st. Warszawy, działającego jako władza wojewódzka administracji ogólnej, z dnia 31 marca 1950 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości warszawskich wymienionych w wykazie, w tym wobec przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako [...] [...]. Jako cel wywłaszczenia wskazano przeznaczenie na mieszkania służbowe. W dniu 24 lipca 1950 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa. Wezwany właściciel nie stawił się. Przedstawiciel Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego oświadczył, iż "w odbudowę zainwestowane zostały znaczne kwoty z funduszów publicznych i że cały budynek znajduje się w użytkowaniu Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego. Orzeczeniem z dnia 20 września 1950 r. Przewodniczący Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzekł, na podstawie art. 1 d.w.m.z., o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów świadczących o wniesieniu odwołania od powyższego orzeczenia przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Następnie Komisja ustaliła krąg spadkobierców po dawnym właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Komisja ustaliła także, że decyzją nr 4017 z dnia 22 maja 1991 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 25 czerwca 1992 r. swoje roszczenie do przedmiotowej nieruchomości zgłosił G. G. – spadkobierca A. O. i S.O. Decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Warszawskiego nr 4017 z dnia 22 maja 1991 r. Aktem notarialnym z dnia 13 lutego 2014 r. I. S. zbyła na rzecz P. W. i jego żony D.B. cały przysługujący jej udział wynoszący 5/96 części we wszystkich prawach i roszczeniach do nieruchomości wraz ze współwłasnością posadowionego na niej budynku za kwotę 245.000,00 zł. Decyzją z dnia 2 października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1952 r., w części dotyczącej działki nr [...], z wyłączeniem 0,13 części przypadającej na lokale mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] [...], a ponadto stwierdziło, iż powyższe orzeczenie w tej części wydane zostało z naruszeniem prawa, wobec ustalenia, iż orzeczenie w tym zakresie wywołało nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności w tej części. W części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przekazało sprawę do rozpatrzenia Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zgodnie z właściwością. Decyzją z dnia 3 czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło G. G. przyznania odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. w wysokości po 5 tysięcy zł/m2 powierzchni 12. lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [...] [...], w związku ze stwierdzeniem przez to Kolegium decyzją z dnia 2 października 2003 r. nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1952 r. odmawiającego przyznania spadkobiercom A. O. i S. O. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Następnie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wznowiło postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z dnia 3 czerwca 2004 r. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. organ ten stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji oraz odmówiło uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło G.G. przyznania mu od następcy prawnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odszkodowania w kwocie 1.490.400 zł z tytułu odszkodowania za niemożliwość korzystania i pobierania czynszów za najem lokali użytkowych znajdujących się w przedmiotowym budynku. Z kolei decyzją z dnia 26 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1952 r. w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...]. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., II C 622/06 Sąd Okręgowy w Warszawie zasądził od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Mazowieckiego na rzecz G. G. kwotę 1.762.000 zł z odsetkami ustawowymi. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r., I ACa 852/08 Sąd Apelacyjny w Warszawie na skutek wniesionej przez G. G. apelacji zmienił wyrok ww. Sądu Okręgowego w Warszawie w ten sposób, że w punkcie II. zasądził dodatkowo od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Mazowieckiego na rzecz G. G. kwotę 1.724.100,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami i oddalił powództwo w stosunku do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Mazowieckiego co do kwoty 1.490.400,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz oddalił apelację G. G. w pozostałej części i apelację pozwanego Skarbu Państwa w całości. Decyzją nr 379/GK/DW/2015 z dnia 28 lipca 2015 r. Prezydenta m.st. Warszawy ustanowiono na rzecz: G. G., P. W., D. B., L.O., C. O., T.R., Z. R., K. R., J.R., J. P., J.L., J.H. prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,6260 części zabudowanego gruntu o powierzchni 740 m2, oznaczonego jako działka nr [...] oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,2440 części gruntu stanowiącego ww. działkę nr [...], oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w budynku przy ul. [...] [...]. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości netto: 463,24 zł. Aktem notarialnym sporządzonym 30 marca 2016 r. uczestnicy postępowania zbyli na rzecz P. W., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony D. B.(kupujących na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej), całe należące do nich udziały w samodzielnych lokalach prawnie nie wyodrębnionych znajdujących się w ww. budynku, wynoszące łącznie 91/96 części, całe należące do nich udziały we wspólnych częściach budynku. W dniu 1 kwietnia 2016 r. P. W. i D. B. złożyli do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o zmianę ww. decyzji z dnia 28 lipca 2015 r. na podstawie 155 k.p.a. Do wniosku został dołączony wyciąg z umowy sprzedaży praw do przedmiotowej nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 30 marca 2016 r. Następnie, na podstawie art. 155 k.p.a. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z dnia 12 kwietnia 2016 r., w której zmienił pkt I. ww. decyzji własnej z dnia 28 lipca 2015 r. w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,6260 części zabudowanego gruntu o powierzchni 740 m2, oznaczonego jako działka nr [...] położona przy ul. [...] [...] w Warszawie na rzecz P. W. i D. B. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W dniu 6 października 2017 r. Prokuratura Regionalna w Warszawie złożyła sprzeciw z od ww. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r. i wnosiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ A. i S. w O. nie byli legitymowani do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, bowiem w dniu wejścia w życie tego dekretu nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Prawo własności tej nieruchomości zostało im odjęte w dniu 9 maja 1945 r. w trybie d.w.m.z. Legitymowanym zatem do złożenia wniosku dekretowego był w istocie Skarb Państwa, a zatem następcy prawni A. i S. O. nie byli również uprawnieni do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 18 października 1952 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu wchodzącego w skład tej nieruchomości. W dniu 29 marca 2017 r Miasto Stołeczne Warszawa, w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji nr 379/GK/DW/2015, zmienionej ostateczną decyzją nr 132/GK/DW/2016 w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, oddali udział wynoszący 0,6260 części w ww. nieruchomości, w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, tj. do 29 marca 2116 r., z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, na rzecz P. W. i D. B. małżonków W., a P. W. Budynek przy ul. [...] [...] zwrócono następcom prawnym byłych właścicieli 23 kwietnia 2014 r. W dniu 14 grudnia 2017 r. M. B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik P.W. i D. B. zawarła umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowę sprzedaży lokalu nr [...]. W ocenie Komisji decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r., zmieniona w pkt I decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r., została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie, ponieważ orzeczeniem z dnia 20 września 1950 r. wywłaszczono przedmiotową nieruchomość warszawską, stanowiącego w dniu 9 maja 1945 r. własność A. O. i S. O., na rzecz Skarbu Państwa, na cele użyteczności publicznej. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności tej nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r. Komisja wywiodła, że przepisy d.w.m.z., na podstawie których doszło do wywłaszczenia miały charakter nacjonalizacyjny, a w związku z tym orzeczenia wydawane na jego podstawie miały charakter deklaratoryjny. Samo zaś wydanie deklaratoryjnego orzeczenia wywłaszczeniowego miało na celu jedynie potwierdzenie faktu odebrania prawa własności, które następowało w dniu 9 maja 1945 r. W związku z tym Komisja uznała, że S. O. składając w dniu 22 sierpnia 1947 r. wniosek dekretowy nie spełniał dekretowej definicji dotychczasowego właściciela gruntu, z uwagi na fakt, iż prawo własności zostało mu odjęte z dniem 9 maja 1945 r. na rzecz Skarbu Państwa. Komisja uznała, że istniały wątpliwości co do tego, kto mógł być stroną przedmiotowego postępowania, a to z uwagi na zmianę w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, która została stwierdzona orzeczeniem z dnia 20 września 1950 r. W tej sytuacji prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania dekretowego z udziałem następców prawnych S. i A. O., a następnie skierowanie do nich decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie Komisja uznała, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w zakresie dotyczącym zbytego lokalu nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego w 0,008 części, brak było nieodwracalnych skutków prawnych w pozostałym zakresie i dlatego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji stwierdziła wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa gdyż doszło do zbycia lokalu nr [...] i udziału w gruncie na rzecz osoby trzeciej, co przesądza o nieodwracalności skutków prawnych decyzji, a brak jest przesłanek negatywnych uzasadniających możliwość ich odwrócenia. (zbycie pod tytułem darmym, zła wiara nabywcy) uznając, że przesłanki te nie wystąpiły. Bezpośrednim nabywcą lokalu nr [...] od . W. i D. B. była E. B., która nie była w żaden sposób powiązana z beneficjentami dekretowymi. Brak było również podstaw do przyjęcia, że wiedziała ona o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o Komisji bądź też z łatwością mogła się o nich dowiedzieć. W rozpoznawanej sprawie Komisja nie ustaliła, aby E. B., nabywając lokal mieszkalny [...] oraz udział w prawie użytkowania wieczystego z nim związany, jako osoba trzecia, działała w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 ustawy o Komisji. Nie nie zaistniała również przesłanka w postaci zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. Nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r., zmienionej w pkt I. decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r., została stwierdzona w części obejmującej udział wynoszący łącznie 0,6180 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, położonego w Warszawie przy ul. [...] [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji. Komisja wskazała także, że stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z uwagi na powyższe, za strony postępowania należało uznano beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, tj.; P.W. i D. B., obecnego właściciela nieruchomości, tj. Miasto Stołeczne Warszawę oraz Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie, który wniósł sprzeciw i właścicieli wyodrębnionych lokali. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje Komisji wywiedli D. B. i P. W. Postanowieniem z dnia 22 marca 2021 r. skarga ta została prawomocnie odrzucona z powodu nie uiszczenia wpisu od skargi. Drugą skargę (na uzasadnienie decyzji) wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa. W odpowiedzi na powyższą skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, iż pozostała do rozpoznania skarga Miasta Stołecznego Warszawy nie kwestionuje rozstrzygnięcia samej decyzji, a wprost przeciwnie, w uzasadnieniu skargi jasno wskazuje, że decyzja jest dla niego korzystna i jako taka nie jest przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu lub czynności a zatem tylko w sytuacji w której uzna istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że mimo tego, iż decyzja Komisji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalonego przed Komisją stanu faktycznego, to uchybienia te nie mieszą się w katalogu przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. Przeszkody o wyłącznie formalnym charakterze, przy braku zaskarżenia samej decyzji, uniemożliwiły Sądowi I instancji jej uchylenie, gdyż byłoby to działanie z naruszeniem art. 134 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł także uwzględnić zarzutów skargi dotyczących fragmentów uzasadnienia, wobec nie zaskarżenia samej decyzji przez żadną ze stron tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji ani rozstrzygnięcie organu, ani jego uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Sąd I instancji podkreślił, że będąc związanym zakazem reformationis in peius zwraca uwagę, że brak jest podstaw systemowych do przyjęcia tezy o możliwości dokonania dwukrotnego wywłaszczenia, tj. najpierw orzeczeniem wydanym na podstawie d.w.m.z., a później dekretem warszawskim. Wywłaszczenie, bez względu na podstawą prawną, co do zasady nie może dotyczyć gruntów stanowiących własność publiczną. Ponadto organy i sądy związane są wpisami prawa własności w księgach wieczystych. W niniejszej sprawie Komisja uznała, że uprawnieni z decyzji reprywatyzacyjnej nie mogli być jej beneficjentem z uwagi na wcześniejsze odjęcie prawa własności pierwotnym właścicielom dekretowym tj. na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa z dnia 20 września 1950 r. Orzeczeniem tym przedmiotowa nieruchomość miała być wywłaszczona na bliżej nie określone w tej decyzji cele użyteczności publicznej. Komisja uznała, że skutek prawnorzeczowy nastąpił na datę 9 maja 1945 r., zgodnie z art. 1 ust. 3 d.w.m.z. Sąd I instancji wskazał, że choć należy zgodzić się z Komisją, że przepisy tego dekretu określały datę wywłaszczenia na 9 maja 1945 r., to jednak nie można zapominać, że dekret ten wszedł w życie 16 kwietnia 1948 r. Na jego mocy dopuszczalne było wywłaszczenie tylko takich nieruchomości, które w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. zajęte były na cele użyteczności publicznej i w dniu 16 kwietnia 1948 r. tj. w dacie wejścia w życie dekretu były we władaniu, a nie stanowiły własności Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a nie zostały objęte przez właścicieli. Decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny a nie deklaratoryjny. Dekret warszawski wszedł w życie 21 listopada 1945 r. i od tej daty wszystkie grunty na obszarze miast stołecznego Warszawy z mocy prawa przeszły na własność Gminy m.st. Warszawa, a później na Skarb Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 maca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Przepisy d.w.m.z. weszły w życie później bo 16 kwietnia 1948 r. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przedmiotem wywłaszczenia gdyż nieruchomość ta wcześniej stała się już przedmiotem wywłaszczenia na podstawie dekretu warszawskiego. Sąd I instancji wskazał, że co prawda nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 września 1950 r., to jednak Komisja nie ustaliła w sposób prawidłowy, czy orzeczenie to weszło do obrotu prawnego, a więc czy zostało doręczone stronie. Podstawą wydania tej decyzji były, obok przepisów prawa materialnego, także regulacje prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z dnia 24 września 1934 r. Zgodnie z art. 25 § 1 tego prawa, orzeczenie doręcza się wywłaszczającemu i wywłaszczonemu na piśmie. Tylko w przypadku gdy orzeczenie dotyczy większej liczby osób, treść jego może być podana do wiadomości za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwych gminach. Tryb obwieszeń nie mógł dotyczyć tej sprawy skoro wywłaszczonymi byli tylko A. O. i S. O. Nie mógł mieć także zastosowania wskazany w tym orzeczeniu tryb z art. 55 tej ustawy, gdyż tryb ten nie regulował w sposób odmienny sposobu doręczania orzeczenia. Poza tym orzeczenie to o charakterze konstytutywnym, nawet przyjmując tezę, że weszło do obrotu prawnego, w istocie dotyczyłoby wywłaszczenia nieruchomości, która z datą wejścia w życie dekretu warszawskiego stała się z mocy prawa własnością Gminy m.st. Warszawy. Wywłaszczenie, bez względu na jego podstawę prawną, co do zasady nie może dotyczyć gruntów stanowiących własność publiczną. A tak stałoby się w niniejszej sprawie. Do powyższego wyroku wniesione zostały dwie skargi kasacyjne. Pierwszą skargę kasacyjną wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 134 § 1, § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 1, ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji oraz w związku z art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji przez: (a) niedostateczne rozpoznanie skargi i niedostateczną kontrolę zaskarżonej decyzji wyrażające się błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zakresem zaskarżenia skargą objęte były wyłącznie fragmenty uzasadnienia decyzji, podczas gdy z treści skargi wynika, że zaskarżeniem w sprawie niniejszej, poza wskazanymi w petitum skargi fragmentami uzasadnienia decyzji objęto również brak orzeczenia przez organ o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego równowartości nienależnego świadczenia przez P. W. i D. B., co jest równoznaczne z zaskarżeniem decyzji co do istoty; uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy orzekaniu w sprawie niniejszej Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, odmawiając uchylenia decyzji z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, mimo że był obowiązany do rozpoznania skargi w granicach sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; (b) niedostateczną kontrolę zaskarżonej decyzji wyrażającą się brakiem analizy przez Sąd I instancji skargi oraz sprawy pod kątem braku orzeczenia przez organ o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przez P. W. i D. B. podczas gdy w skardze zakwestionowano brak orzeczenia przez organ o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego równowartości nienależnego świadczenia przez P. W. i D. B.; uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w sprawie zachodziły podstawy do orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na rzecz skarżącego; 2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 1, art. 2, art. 4 pkt 4 d.w.m.z. oraz art. 1, art. 2, art. 12, art. 22, art. 25 § 1 rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowemu (Dz.U.1934.86.776 ze zm.), dalej jako "p.p.w." przez: (a) błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku, wyrażające się błędnym wskazaniem, że wywłaszczenie w trybie d.w.m.z. nie mogło dotyczyć gruntów stanowiących własność publiczną, wobec czego przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przedmiotem wywłaszczona w trybie tegoż dekretu, gdyż nieruchomość ta stała się już przedmiotem wywłaszczenia na podstawie dekretu warszawskiego, podczas gdy żaden z przepisów d.w.m.z. oraz p.p.w. nie statuował generalnego zakazu wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność związków samorządu terytorialnego, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przedmiotem wywłaszczona w trybie d.w.m.z. gdyż uprzednio była przedmiotem wywłaszczenia na podstawie dekretu warszawskiego; (b) błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku, wyrażające się błędnym wskazaniem, że zachodzą wątpliwości co do tego, czy orzeczenie z dnia 20 września 1950 r., wydane w trybie d.w.m.z. w ogóle weszło do obrotu prawnego, a to z uwagi na niedochowanie zasad doręczania, o których mowa w przepisie art. 25 § 1 p.p.w., podczas gdy przepis art. 4 pkt 4 d.w.m.z. wyłączał stosowanie przepisu art. 25 § 1 p.p.w. w toku postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie d.w.m.z., wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z dnia 20 września 1950 r. nie weszło do obrotu prawnego z uwagi na niezachowanie zasad doręczania, o których mowa w art. 25 § 1 p.p.w.; (c) błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku, wyrażające się błędną oceną skuteczności orzeczenia z dnia 20 września 1950 r., podczas gdy orzeczenie to nadal pozostaje w obrocie prawnym, wywołując wszelkie związane z tym skutki prawne oraz wiąże organy, zaś przedmiot kontroli Komisji stanowią wyłącznie decyzje reprywatyzacyjna w rozumieniu ustawy o Komisji, nie zaś decyzje wydane w trybie d.w.m.z., w konsekwencji czego Sąd I instancji nie był uprawniony do zakwestionowania skuteczności i mocy wiążącej ww. orzeczenia administracyjnego z dnia 20 września 1950 r. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Drugą skargę kasacyjną wnieśli P.W. i D. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że pomimo iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, to jej uchylenie byłoby niezgodne z zasadą reformationis in peius. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie w całości skarżonego wyroku oraz uchylenie skarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższy zarzut został szerzej umotywowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy, Komisja wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 134 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 31 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji przez niedostateczne rozpoznanie skargi i niedostateczną kontrolę decyzji wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zakresem zaskarżenia badanej skargi objęte zostały wyłącznie fragmenty uzasadnienia decyzji, nie zaś cała decyzja, pomimo iż z treści skargi wynika, że zakresem zaskarżenia, poza wskazanymi w petitum skargi fragmentami uzasadnienia decyzji, objęto także brak rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji o obowiązku zwrotu przez P. W.i D. B. na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy równowartości nienależnego świadczenia. Nieuprawnione było wyprowadzenie przez Sąd I instancji wniosku, iż skarga Miasta Stołecznego Warszawy obejmuje wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji i to jedynie w określonych jego fragmentach, skoro jednocześnie skarga stawiała zarzut niezamieszczenia w zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, rozstrzygnięcia o zwrocie równowartości nienależnego świadczenia. Obowiązek w tym zakresie wynika z art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji, a Komisja posiada kompetencje zarówno do określenia zakresu tego zwrotu (art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o Komisji), jak i do odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu, pod określonymi w ustawie warunkami (art. 31 ust. 4 ustawy o Komisji). Zatem jakkolwiek Miasto Stołeczne Warszawa w złożonej skardze wyrażnie wskazało, iż kwestionuje wyłącznie uzasadnienie decyzji, a nawet, że sama decyzja jest dla Miasta korzystna i jako taka nie jest przedmiotem zaskarżenia, to jednocześnie wskazywało na wady decyzji w postaci nie zawarcia w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Powinnością Sądu I instancji pozostawało w takiej sytuacji wyprowadzenie wniosku co do zakresu rzeczywistego zaskarżenia decyzji Komisji. Poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na deklaracjach Miasta i zaniechanie uwzględnienia treści zarzutów skargi wskazujących na naruszenia art. 31 ust. 1, 4 ustawy o Komisji, stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje bowiem, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc sformułowanie w skardze zarzutu wobec samej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga Miasta stanowi w istocie środek zaskarżenia całej decyzji. Sąd I instancji winien zatem rozpoznać skargę w granicach sprawy administracyjnej, którą pozostaje stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r. Z kolei wadliwe uznanie, że skarga Miasta dotyczy tylko uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a wyeliminowanie jej z obrotu prawnego byłoby orzekaniem na niekorzyść skarżącego, prowadzi do trafności zarzutów naruszenia art. 134 § 2 k.p.a., podniesionych w obu skargach kasacyjnych. Brak było zatem podstaw do ograniczenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji do kwestii jej nieważności, jako okoliczności przełamującej zakaz reformationis in peius. Trafny pozostaje zatem zarzut nierozpoznania przez Sąd I instancji skargi Miasta w granicach sprawy administracyjnej, a w konsekwencji oddalenie skargi z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Wobec nierozpoznana zaskarżonym wyrokiem istoty sprawy administracyjnej przedwczesne jest odnoszenie się w postępowaniu kasacyjnym do pozostałych zarzutów kasacji, w szczególności tyczących poprawności zastosowania przez Sąd I instancji zakazu reformationis in peius w sytuacji niedostrzeżenia okoliczności przełamujących ów zakaz. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozstrzygnie o zasadności skargi Miasta Stołecznego Warszawy w granicach sprawy administracyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.