II SA/Gl 1643/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. N. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Rozstrzygana sprawa dotyczy zapadliska oraz krateru o średnicy około 4 m, które powstały w T. przy ul. [...] i [...]. Zjawiska te zostały spowodowane najprawdopodobniej ubytkiem mas ziemnych pod fundamentami budynków i pod pasem drogowym. Pismem z dnia 5 lipca 2021 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego pasa drogowego - ul. [...] w T. (działka numer 1) w sąsiedztwie działek numer 5 i 6 oraz utwardzonego terenu działki numer 5. Postanowieniem numer [...] z dnia [...] roku organ nakazał zaś Gminie T. przedstawienie ekspertyzy geologiczno-górniczej wraz z badaniem określającym rozmiar pustek pod powierzchnią terenu na działkach numer 1, 2, 3, 4 i 5 w T. Wskazano, że ekspertyza winna zawierać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia istniejących nawierzchni terenu i pod budynkiem przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. Takie opracowanie zatytułowane "Badanie georadarowe w rejonie ulicy [...] w T." zostało przedstawione organowi dnia 29 lipca 2021 r. W związku powstaniem nowego zapadliska w rejonie pasa drogowego została sporządzona i przedstawione dnia [...] r. nowe opracowanie zatytułowane "Badanie georadarowe i sprawdzenie szczelności sieci wodociągowej w rejonie ulicy [...] i [...]w T." jako kontynuację i uzupełnienie wcześniejszych badań. W dniu 9 września 2021 roku do PINB wpłynęło kolejne opracowanie "Ekspertyza goelogiczno- górniczna dla terenu położonego przy ul. [...] w T." sporządzone dnia [...] roku przez Główny Instytut Geologiczny. Wskazano tam, że budowa geologiczna miasta T. sprzyja rozwojowi zjawisk krasowych, a eksploatacja górnicza tych terenów prowadzi do zmian środowiska geologicznego, które w efekcie prowadzą do większego przepływu wód opadowych w glebę, zwiększenia erozji mechanicznej i chemicznej skał triasowych, co dalej prowadzi do zwiększenia się powstałych w glebie pustek. Wyjaśniono, że przyczyną powstawania zapadlisk w tym terenie jest "obecność w utworach triasowych pustek krasowych lub antropogenicznych w utworach jego nakładu". Wskazano również zakres niezbędnych, zdaniem autorów raportu, prac zabezpieczających obejmujących zarówno roboty budowlane, jak i geotechniczne. W konsekwencji powyższych ustaleń, działając na podstawie art. 66 ustawy prawo budowlane PINB w T. decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał Gminie T.: 1) wykonanie w miejscach zapadlisk, na terenie działek nr 1, 2, 3, 4 i 5 przy ul. [...] w T. prac geotechnicznych polegających na wtłoczeniu techniką wiertniczą do podziemnych pustek i szczelin samozestalającego się tworzywa geotechnicznego, w terminie do 30 października 2021, 2) usunięcie gruntów zwałowych i budowlanych oraz gruzu budowlanego z miejsc zapadlisk (po wykonaniu ww. prac geotechnicznych) i szkód powstałych w obiektach budowlanych nadziemnych i podziemnych oraz w infrastrukturze drogowej, będących własnością lub w użytkowaniu Gminy, w terminie do 30 grudnia 2021 r. - wskazując, że roboty należy wykonywać zgodnie z ekspertyzą geologiczno-górniczą opracowaną w dniu [...] roku przez [...] z siedzibą w K., w oparciu o projekt wykonania robót budowlanych i projekt zabezpieczeń obiektów budowlanych związanych z wykonanymi robotami, Odwołanie od tej decyzji złożyła właścicielka sąsiadującej nieruchomości E.N. W jej ocenie postępowanie winno toczyć się w trybie właściwym dla katastrofy budowlanej, a nie w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Odwołująca podniosła argumentację za tezą, że do powstania zapadlisk przyczyniła się realizacja inwestycji pod nazwą "Przebudowa układu drogowego w rejonie ulic [...], [...], [...], [...] w T.". W jej ocenie w sprawie doszło do katastrofy budowlanej. Zakwestionowała również prawidłowość sporządzonej w postpowaniu dokumentacji geotechnicznej. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną obecnie decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionował przede wszystkim podstawę prawną wydanej decyzji. Otóż art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane zezwala na nakazanie wykonania określonych robót budowlanych w sytuacji, w której obiekt budowlany zagraża życiu i zdrowiu ludzi lub mieniu, bądź też jest w złym stanie technicznym. Może to nastąpić, gdy taki obiekt: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Biorąc pod uwagę realia rozpatrywanej sprawy trudno uznać, że zastosowanie w tym przypadku rozwiązania przewidzianego w art. 66 ustawy Prawo budowlane było nieuzasadnione. Organ odwoławczy szeroko odniósł się również do zarzutu, iż zdarzenie nosi znamiona katastrofy budowlanej. Takie postępowanie nie toczyło się jednak przed organem nadzoru budowlanego a podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ustawy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, ze rozstrzygnięcie organu I instancji było przedwczesne. Powinien on bowiem: - przeprowadzić ponowne oględziny przedmiotowych zapadlisk, w toku których szczególną uwagę należy zwrócić na występujące w obiektach budowlanych nieprawidłowości, w rozumieniu art. 66 pr. bud. oraz ewentualne nieprawidłowości obiektu związane z prowadzonymi robotami budowlanymi (art. 51 pr. bud.). W toku oględzin należy także rozważyć czy organy nadzoru budowlanego są właściwie w stosunku do każdego z powstałych zapadlisk, - dokonać uzupełnienia przedłożonej do akt ekspertyzy o kserokopie uprawnień ich autorów bądź w razie potrzeby zasięgnąć opinii biegłego bądź skorzystać z dyspozycji art. 81 c pr. bud. w zakresie oceny stanu technicznego obiektu/obiektów, - w wyniku przeprowadzonych czynności, ustalić zakres niniejszego postępowania, w przypadku ujawnienia naruszenia art. 50 pr. bud. wszcząć odrębne postępowanie w tym przedmiocie. - prawidłowo określić krąg stron postępowania jak i podmioty zobowiązane do wykonania nakazów wynikających z rozstrzygnięcia wydanego po jego zakończeniu, - w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości określonych w art. 66 ust. 1 pr. bud. nałożyć na właściciela bądź zarządcę obiektu, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, pamiętając o konieczności skonkretyzowania nakładanych zobowiązań oraz zakazie nakładania na zobowiązanego obowiązku wykonania nowej inwestycji. Sprzeciw od tej decyzji złożyła E. N. reprezentowana przez pełnomocniczkę. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania podniosła szereg zarzutów odnośnie działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w sprawie. Zakwestionowała zasadność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, jednocześnie wskazała iż: - organ II instancji nie rozważył w ogóle zarzutu wskazywanego przez odwołującą się, a sprowadzającego się do kwestionowania, "aby w przedmiotowej sprawie można mówić o zakresie przedmiotowym określonym w art. 1 Prawa budowlanego. [...] Zastanowić się należy czy w przedmiotowej sprawie możemy mówić o budowie obiektu budowlanego. Inaczej rzecz biorąc czy nakazane przez PINB w T. prace geo-techniczne, polegające na wtłoczeniu techniką wiertniczą do podziemnych pustek i szczelin samozespalającego się tworzywa geotechnicznego, można zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, która podlega kompetencjom organów nadzoru budowlanego". Jak się zdaje, wyraziła wątpliwość, czy w sprawie nie powinny znaleźć zastosowanie przepisy regulujące ruch zakładu górniczego, - zupełnie bezpodstawne są ustalenia dowodowe poczynione przez organ II instancji, praktycznie we wszystkich kwestiach, które porusza w zaskarżonej decyzji, bowiem dokonuje on ustaleń faktycznych kontra zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zalegających w aktach sprawy opinii specjalistycznych, - "organy nadzoru budowlanego nie mają większego pojęcia o kwestiach geologicznych, co nie przeszkadza mi wydawać nakazów odnośnie prac niebędących ani robotami budowlanymi ani budową", - organ II instancji błędnie interpretuje przepisy dotyczące definicji legalnej katastrofy budowlanej, skupiając się nadmiernie i bezpodstawnie na kwestii stopniowego zaistnienia zawalenia się ściany frontowej przedmiotowego budynku, bez uwzględnienia i dostrzeżenia, iż stopniowo co najwyżej można mówić o pogarszaniu się stanu technicznego ściany jej budynku, natomiast sama katastrofa budowlane czyli zawalenie się tej ściany to proces ok. 4-6 godzinny. Taki przedział czasowy należy już bezspornie zakwalifikować jako gwałtowne w rozumieniu art. 73 ust. 1 Prawo budowlane, - w decyzji organu II instancji nie wyjaśniono nieuwzględnienia w dokumentacji projektowej ani dokumentacji zamówienia publicznego pt. "Przebudowa układu drogowego w rejonie ulic [...], [...], [...], [...] w T.", - dokonano błędnej kwalifikacji geotechnicznej, - błędnie oznaczono miejsce zdarzenia, - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest uzależniony finansowo od Gminy T., gdyż ta nieodpłatnie użycza organowi nadzoru budowlanego lokale na jego siedzibę, Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji". Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Każde postępowanie administracyjne jest skonkretyzowane w dwojaki sposób. Przede wszystkim posiada swój przedmiot. Przedmiot ten powinien zostać precyzyjnie określony. Jest to niezbędne do ustalenia właściwości organu administracji publicznej oraz właściwej podstawy podejmowanego rozstrzygnięcia. Niezbędne jest również prawidłowe określenie adresatów podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w T., działając na podstawie art. 66 ustawy prawo budowlane nakazał Gminie T. wykonanie określonych robót na terenie działek nr 1, 2, 3, 4 i 5 przy ul. [...] w T. Jak bezspornie wykazał organ II instancji, czego nie kwestionuje skarżąca, art. 66 ustawy prawo budowlane nie mógł być podstawą podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Właścicielem wszystkich wyżej wskazanych nieruchomości nie jest Gmina G. Już te okoliczności przesądziły, iż konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji. Błędnie określił on bowiem przedmiot postępowania oraz adresatów rozstrzygnięcia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał również, że z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego sporządzone w sprawie opinie biegłych (ekspertyzy geologiczne) nie mogą być uznane za przydatne w toczącym się na podstawie prawa budowlanego postępowaniu (zostały sporządzone przez osoby, które nie wykazały się stosownymi kwalifikacjami). Jest to uchybienie procesowe które również w pełni uzasadnia uchylenie decyzji PINB w T. Zasadnie organ II instancji wskazał na konieczność poszerzenia postępowania w zakresie zbadania zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane. Dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli ustalić legalność wykonanych robót budowlanych. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że decyzja kasatoryjna Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach miała w pełni uzasadnione podstawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że nie mogły one wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim sama skarżąca kwestionuje podstawę prawną decyzji PINB w T. Zatem de facto zgadza się z argumentacją organu II instancji. Podnosi również szereg wątpliwości co do prawidłowości ustaleń (bądź też interpretacji) poczynionych przez organy nadzoru budowlanego. Te wszystkie wątpliwości mogą być przez nią podnoszone w ramach ponownie toczącego się postępowania przed PINB w T. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. ----------------------- 6