I SA/Wa 24/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód związanych z lokalizacją linii energetycznych oddala sprzeciw. Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] , Wojewoda M. (dalej jako "Wojewoda/organ"), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w L. , od decyzji Starosty G. (dalej jako "Starosta/organ I instancji") z [...] maja 2020 r., nr [...] – uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. P. oraz D. P. wystąpili do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] , położoną we wsi C. , na terenie gminy G. . W trakcie prowadzonego postępowania Starosta ustalił, że nieruchomość objętą wnioskiem obciążają odcinki linii dystrybucyjnych i przesyłowych, które wybudowane zostały na podstawie decyzji: Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] września 1973 r., nr [...] - w zakresie odcinka linii energetycznej średniego napięcia [...] , Urzędu Miejskiego w M. z [...] sierpnia 1984 r., nr [...] - w zakresie odcinka napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia relacji [...] oraz Urzędu Gminy w G. m z [...] lipca 1984 r., nr [...] - w zakresie odcinka napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia relacji [...] . Na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy B. M. przygotowała wycenę wartości służebności przesyłu i opłaty z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, zawartą w opinii szacunkowej z [...] kwietnia 2019 r., w której wartość powyższego prawa ustaliła na kwotę: [...] zł. Po wniesieniu przez pełnomocnika [...] S.A. uwag i zastrzeżeń do powyższej wyceny rzeczoznawca B. M. przygotowała aneks do opinii szacunkowej z [...] września 2019 r., w którym oszacowała wartość powyższego prawa na kwotę [...] zł. Następnie, B. M. przygotowała na zlecenie Starosty operat szacunkowy z [...] lutego 2020 r. ustalający wartość odszkodowania dla nieruchomości objętej postępowaniem. Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Starosta m.in. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł od [...] S.A., z tytułu szkód związanych z lokalizacją linii energetycznych średniego napięcia, na nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] we wsi C. , uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], i przyznał je na rzecz współwłaścicieli nieruchomości tj. S. P. w kwocie [...] zł oraz D. P. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przychylił się do wniosku, powołując się przy tym szeroko na poglądy orzecznictwa sądowego, co do możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania przez osobę, która jest aktualnie właścicielem nieruchomości, i którą to nieruchomość nabyła na podstawie sukcesji uniwersalnej, lecz z którego to tytułu nie ustalono i nie wypłacono poprzednikom prawnym odszkodowania. Za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej sprawie Starosta przyjął operat szacunkowy sporządzony przez biegłą B. M.. Organ I instancji wyjaśnił, że wycenę sporządzono wykorzystując metodę korygowania ceny średniej, a następnie zastosowano wzory służące do obliczenia wartości szkód powstałych w wyniku posadowienia na gruncie linii energetycznych średniego napięcia. Do ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjęła do porównania transakcje, których przedmiotem były grunty przeznaczone w planie jako grunty rolne z terenu Powiatu G.. Rzeczoznawca określiła cechy rynkowe nieruchomości tj. lokalizacja, otoczenie, wielkość i kształt działki, poziom kultury rolnej, bonitacja gruntu oraz potencjalny dostęp do infrastruktury wraz z perspektywami rozwoju miejscowości. Następnie w oparciu o wskaźniki korygujące uzyskała wartość [...] zł/ha w przypadku nieruchomości nie obciążonej linią przesyłową oraz wartość [...] zł/ha w przypadku tej samej nieruchomości na której posadowiono linię przesyłową. Zdaniem organu I instancji, cechy przyjęte do porównania, zostały dobrane w sposób prawidłowy i ich zastosowanie pozwoliło we właściwy sposób określić wartość nieruchomości. Z kolei nieruchomość została wyceniona w granicach cen transakcyjnych uzyskanych przy nieruchomościach wziętych do porównania, tym samym zdaniem organu I instancji, wycena oddała realną wartość nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, rzeczoznawca w sposób prawidłowy przyjęła metodologię obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości tj. wyceniła wartość gruntu na którym posadowiono linie przesyłowe oraz wartość takiej samej nieruchomości przyjmując, iż jest ona pozbawiona obciążeń. Różnica wartości oddaje zatem, w ocenie Starosty, realną wartość spadku wartości nieruchomości wynikającą z posadowienia na niej linii przesyłowej. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji, pełnomocnik [...] S.A. zarzucił Staroście naruszenie: 1) art. 117 k.c. na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości nie stanowi cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, które przedawnia się w terminie określonym w art. 118 k.c.; 2) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa do nieruchomości w sytuacji gdy roszczenie o jego ustalenie i zapłatę uległo przedawnieniu; 3) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do uznania, że za nieruchomość, w stosunku do której nie została wydana decyzja ograniczającej własność mająca swoje źródło w ustawie o charakterze wywłaszczeniowym przysługuje odszkodowanie (z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że linia energetyczna średniego napięcia [...] została posadowiona na gruncie S. P.i D. P. wyłącznie na podstawie decyzji budowlanej: o zatwierdzeniu planu realizacyjnego; brak wydania w stosunku do tej linii decyzji na podstawie jednej z ustaw o charakterze wywłaszczeniowym); 4) art. 130 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania; 5) art. 7, 8, 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nieodpowiadający wymogom naprowadzonej regulacji poprzez: - zaniechanie ustalenia aktualnego (aktualnych) numerów ewidencyjnych nieruchomości aktualnie stanowiącej własność D. P. i S. P. , co doprowadziło do błędnego sformułowania treści decyzji, gdyż wynika z niej, że odszkodowanie zostało przyznane za nieruchomość obejmującą działkę o nr [...] , podczas gdy działka taka nie istnieje, co wynika z treści [...]; - brak podjęcia czynności w celu ustalenia, czy decyzje, w oparciu o które doszło do wybudowania - na nieruchomości aktualnie stanowiącej własność D. P. i S. P. - linii energetycznych rzeczywiście zostały wydane i, czy są ostateczne (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało podane, czy odszkodowanie zostało ustalone i przyznane w oparciu o decyzje oryginalne, czy kserokopie); - błędne ustalenie, że nieruchomość S. P. i D. P. w zakresie linii energetycznej średniego napięcia [...] doznała ograniczenia w sposobie korzystania w rozumieniu ustawy o charakterze wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - do jej posadowienia doszło wyłącznie w oparciu o decyzję budowlaną: o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] września 1973 r. sygn. akt [...]); brak decyzji wydanej w trybie jednej z ustaw "wywłaszczeniowych". Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., decyzją z [...] listopada 2020 r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] maja 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że dokonując ponownej oceny operatu szacunkowego sporządzonego 4 lutego 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. , organ doszedł do przekonania, że ww. operat określa stan nieruchomości na dzień [...] sierpnia 1974 r., co wynika z zapisu zawartego w pkt. 1.1.2 operatu, który wskazuję na decyzję lokalizacji inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej średniego napięcia. Zgodnie zaś z zapisem zawartym w pkt. 1.3.2 operatu, wskazał dalej organ, źródłem ustaleń biegłej była także decyzja z [...] sierpnia 1974 r. zezwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości pod budowę linii napowietrznej i kablowej WN - 15kV. W ocenie Wojewody, zachodzi tu zatem rozbieżność między decyzjami wskazanymi w decyzji Starosty, a tymi przywołanymi przez biegłą w operacie szacunkowym, której nie dostrzegł ani nie wyjaśnił organ I instancji. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w operacie z [...] lutego 2020 r. wskazano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego na dzień określenia stanu nieruchomości nie było obowiązującego planu miejscowego. W operacie określono wartość rynkową nieruchomości według stanu przed i po posadowieniu na niej linii energetycznych. Wartość określono na dzień [...] lutego 2020 r. w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen 12 nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu rolnym, zlokalizowanych na obszarze wiejskim powiatu g. . Wojewoda wskazał, że biegła zbadała ceny transakcji za okres 2,5 roku, tj. od lipca 2017 r. do stycznia 2020 r. Cenę średnią korygowano w oparciu o 4 parametry cenotwórcze co wskazane jest na str. 13 operatu. Według zawartego tam opisu, jak wyjaśnił organ, nieruchomość przed i po wybudowaniu linii energetycznych, różniła się w zakresie parametru "potencjalny dostęp do infrastruktury, perspektywy rozwoju nieruchomości, stan zagospodarowania oraz inne cechy" - w 3 stopniowej skali (oceny: przeciętny, korzystny, dobry), przed założeniem linii dostała ocenę "korzystny" co oznacza "działka o powierzchni z możliwymi nierównościami z możliwym dostępem do infrastruktury", a według stanu po wybudowaniu linii energetycznych została oceniona jako "przeciętna" - "działka wymagająca prac porządkowych lub zaniedbana, możliwe nierówności lub samosiejki, większe cieki wodne, linie energetyczne biegnące w poprzek działki lub inne utrudnienia lub brak bezpośredniego dostępu do infrastruktury". Wojewoda zauważył, że na powyższej podstawie biegła określiła zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek posadowienia na niej linii energetycznych, jako różnicę wartości według stanów: przed i po posadowieniu na niej linii energetycznych. Uwzględniając powyższe, organ uznał, że sposób wyceny przyjęty w operacie jest pod względem formalnym adekwatny do określenia wartości szkody na nieruchomości, jako ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, przy założeniu, że szkoda ta odpowiada zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek posadowienia na niej słupów linii energetycznych. Organ podniósł natomiast, że w podstawach prawnych operatu brak jest powołania mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 43 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, jak też to, że wartość nieruchomości metodą korygowania ceny średniej określono na podstawie zbioru cen porównawczych, uzyskanych w transakcjach, z których jedna odnosiła się do udziału w nieruchomości (str. 12 , tabela 1, poz. 8), podczas gdy art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ocenie organu, do porównania powinny być przyjmowane ceny nieruchomości podobnych, a nie udziałów w takich nieruchomościach. Zdaniem organu, poważne wątpliwości budzi także zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek posadowienia na niej linii energetycznej, które określono w sposób nie uwzględniający faktycznej powierzchni ograniczenia, w szczególności faktycznej powierzchni wyłączonej z użytkowania rolnego na skutek posadowienia 2 słupów linii energetycznej. Ponadto, zdaniem Wojewody, organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy posługuje się nieaktualną numeracją wycenianej działki. Organ wskazał także, że w ocenianym operacie brakuje aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że operat zawiera wskazane powyżej błędy, które nie pozwalają na uznanie jako wartościowego dowodu w sprawie, w myśl art. 80 k.p.a. Wojewoda uznał wobec tego, że zaskarżona decyzja Starosty powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie przez organ wojewódzki dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a., nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. W wytycznych Wojewoda zastrzegł, że Starosta winien określić w pierwszej kolejności prawidłową numerację nieruchomości objętej wyceną oraz wyjaśnić podniesioną powyżej kwestię decyzji administracyjnych, które stanowią podstawę ograniczenia prawa własności nieruchomości. Dlatego organ I instancji powinien zlecić wykonanie nowego operatu szacunkowego. Końcowo organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy Starosta prawidłowo określił krąg osób uprawnionych do skutecznego ubiegania się o odszkodowanie. Wojewoda stanął bowiem na stanowisku, że prawo do ubiegania się o odszkodowanie przysługuje nie tylko osobie, która została wywłaszczona ale także jej następcom pod tytułem uniwersalnym czyli - jak w przedmiotowym przypadku - także spadkobiercy zmarłego współwłaściciela. Organ nie podzielił przy tym zarzutów odwołania dotyczących cywilnoprawnego charakteru dochodzonego roszczenia. Pismem z [...] grudnia 2020 r. [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody z [...] listopada 2020 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 117 k.c. na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości nie stanowi cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, które przedawnia się w terminie określonym w art. 118 k.c.; 2) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa do nieruchomości w sytuacji gdy roszczenie o jego ustalenie i zapłatę uległo przedawnieniu; 3) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje - poza "osobami wywłaszczonymi" - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w w/w przepisach są także spadkobiercy "osób wywłaszczonych", a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca przywołała argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji Wojewody jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Wojewody z [...] listopada 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n."), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z kolei stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie za wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc osobie która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 4 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., za szkody, stanowiące skutek zdarzeń wynikłych z decyzji administracyjnej, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości tych szkód, powiększone o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń. Wskazać należy także na brzmienie przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a jedynie w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się wtedy odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Z przepisu § 43 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości szkód uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei ust. 3 powyższego przepisu rozporządzenia stanowi, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W realiach niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania sporządzony został, na zlecenie Starosty, operat szacunkowy autorstwa B. M. z [...] lutego 2020 r. W związku z powyższym Starosta uznał za udowodnione, że wysokość odszkodowania od Skarżącego na rzecz S. P. oraz D. P. z tytułu szkód związanych z lokalizacją linii energetycznych średniego napięcia na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] we wsi C. - wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłą przepisów obowiązującego prawa, w tym powołanego wcześniej § 43 rozporządzenia, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organu, że w operacie sporządzonym przez B. M. brak jest wyjaśnienia dlaczego biegła posłużyła się dawną numeracją działki objętej wyceną, w sytuacji istnienia aktualnej numeracji tej działki zawartej zarówno w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jak i w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe utrudnia precyzyjną identyfikacje wycenianej nieruchomości. Ponadto, racje ma Wojewoda zarzucając biegłej błędne ustalenie wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, określoną na podstawie zbioru cen porównawczych transakcji, z których jedna odnosiła się do ceny udziału w nieruchomości, co stoi w sprzeczności z art. 153 ust. 1 u.g.n. Uzasadnione zastrzeżenia organ miał również, zdaniem Sądu, w zakresie zmniejszenie przez biegłą wartości nieruchomości na skutek posadowienia na niej linii energetycznej, które określono w sposób nie uwzględniający faktycznej powierzchni ograniczenia, w szczególności faktycznej powierzchni wyłączonej z użytkowania rolnego na skutek posadowienia 2 słupów linii energetycznej. Wojewoda słusznie zarzucił również organowi I instancji, że nie wyjaśnił w swojej decyzji rozbieżności między decyzjami dotyczącymi budowy linii energetycznych, które wskazał Starosta, a przywołaną przez biegłą w operacie szacunkowym. Kwestia tam wymagała bowiem dokładnego wyjaśnienia. Z tych przyczyn, nie można uznać, że biegła prawidłowo oszacowała wartość rynkową odszkodowania z tytułu umieszczenia linii energetycznej SN na nieruchomości stanowiącej współwłasność S. P. oraz D. P.. To zaś powoduje, że nie można dokonanej przez biegłą wyceny uznać za prawidłową. Powyższe zastrzeżenia wykluczały zatem możliwość podejmowania na jej podstawie decyzji odszkodowawczej, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda. Prawidłowo zatem organ podniósł zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodów przez Starostę. Powyższej konkluzji organu nie kwestionuje także Skarżący. Mając powyższe na uwadze za zasadne Sąd uznał uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty z [...] maja 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji. Wyjaśnić należy bowiem, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu "na nowo" oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro konieczne było sporządzenie nowego operatu szacunkowego, należało skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a., jako że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Raz jeszcze wyjaśnić należy także, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka zaskarżenia jakim jest sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny, a nie merytoryczny. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Odnosząc się zatem do zarzutów podniesionych w sprzeciwie Skarżącego, Sąd stwierdza, że wskazane tam kwestie nie stanowiły podstaw decyzji kasatoryjnej Wojewody, wykraczają więc poza ramy kontroli dokonywanej obecnie przez Sąd. Niemiej jednak Sąd zwraca uwagę, że w dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów po rozpoznaniu wniosku Prezesa NSA podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 1/20) o następującej treści: 1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił natomiast, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, zdaniem NSA, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.