I GSK 1063/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 207/21 w sprawie ze skargi R. O. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zwraca Prezydentowi Miasta Krakowa 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej; 4. zwraca R. O. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi; 5. w pozostałym zakresie odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 207/21 po rozpoznaniu sprawy R. O. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dotacji celowej w pkt I uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, w pkt II orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730,1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. W ocenie Sądu I instancji, czynności związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem bądź odmową przekazania niewątpliwie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół problemu prawidłowość rozliczenia dotacji celowej udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej Kraków na termomodernizaję budynku jednorodzinnego. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, Skarżący nie rozliczył prawidłowo przyznanej dotacji albowiem nie przedstawił we właściwym terminie dowodu zapłaty za fakturę będącą dowodem realizacji zadania. Skarżący natomiast, z jednej strony zarzuca nieuprawnione rozszerzenie przesłanek warunkujących przyznanie dotacji w treści umowy z drugiej podnosi, że wszystkie przesłanki do przyznania dotacji w ramach programu termomodernizacyjnego wynikające z ww. Uchwały Rady Miasta Krakowa zostały spełnione, zaś umowa zawarta ze skarżącym w dniu [...] października 2020 r. w części traktującej o przypadkach odmowy wypłacenia dotacji przez Miasto (§ 8 ust. 1 pkt. 1-5), w żadnym punkcie nie wskazuje, iż przyczyną takiej odmowy jest nieopłacenie przez skarżącego faktury potwierdzającej fakt wykonania zadania termomodemizacyjnego i nieprzedłożenie tych dokumentów w terminie do dnia 10 listopada 2020 r. W zaistniałym sporze, Sąd I instancji rację przyznał skarżącemu. W § 2 umowy z dnia [...].10.2020 roku, zawartej pomiędzy skarżącym a Gminą Miejską Kraków dotyczącej termomodernizacji budynku jednorodzinnego strony umowy ustaliły termin realizacji zadania od dnia zawarcia umowy do dnia 10 listopada 2020 roku. Termin realizacji umowy obejmował okres od dnia 06.10.2020 roku do dnia 10.11.2020 roku. Po wykonaniu zadania skarżący zobowiązany był do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie. Jednocześnie zgodnie z § 21 uchwały nr Cl 1/2657/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa i zmieniającej ją uchwałę nr XXXVI/914/20 z dnia 26.02.2020 roku beneficjent zobowiązany jest do realizacji zadania po podpisaniu umowy, w terminach, zakresie i w sposób określony w umowie. Oznacza to, że w uchwale zawarto delegację do określenia szczegółów rozliczenia dotacji w umowie w tym do określenia dodatkowego warunku złożenia przez beneficjenta potwierdzenia zapłaty za fakturę potwierdzając wykonanie zadania. Niewątpliwe, zdaniem WSA, skarżący był zobowiązany zatem do rozliczenia dotacji do dnia 10 listopada 2020 r. Skarżący złożył wniosek o rozliczenie dotacji w dniu 9 listopada 2020 roku, jednak fakturę potwierdzającą wykonanie termomodernizacji zapłacił dopiero w dniu 20.11.2020 r. W § 4 umowy z [...] października 2020 r. przedstawiono warunki rozliczenia dotacji. Przewidziano bowiem obowiązek przedłożenia w Wydziale ds. jakości powietrza urzędu Miasta Krakowa po wykonaniu zadania, jednak nie później niż do dnia 10 listopada 2030 r. wniosku o rozliczenie dotacji, oraz do potwierdzenia wykonania Zadania, fakturę /rachunek zawierającą opis sporządzony przez przedsiębiorcę przez przedsiębiorcę i przez niego podpisany z wyodrębnieniem wartości kosztów, oraz protokół odbioru Zadania wystawiony przez przedsiębiorcę realizującego Zadanie. Z kolei dla potwierdzenia poniesienia kosztów koniecznych do wykonania Zadania, Inwestor miał obowiązek przedłożenia oryginałów prawidłowo wystawionych na Inwestora faktur/rachunków, zawierających w szczególności: 5) potwierdzenie zapłaty za fakturę/rachunek, w przypadku gdy płatność nie jest realizowana na konto przedsiębiorcy realizującego Zadanie. Zapis § 4 pkt 4 ppk 5 umowy był podstawą odnowy przyznania dotacji przez prezydenta Miasta Krakowa. W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie to było jednak błędne albowiem zapis ten nie dotyczył sytuacji skarżącego. Strony umowy zastrzegły w sposób precyzyjny sposób rozliczenia dotacji a w tym warunek, że potwierdzenie zapłaty za fakturę należy przedłożyć w sytuacji gdy płatność nie jest realizowana na konto przedsiębiorcy realizującego zadanie. Dotyczy to zatem płatności gotówkowych. A contrario, w sytuacji gdy płatność realizowana jest przez rachunek bankowy § 4 pkt 4 ppk 5 umowy nie może mieć zastosowania w myśl zasady jeżeli norma prawna wiąże konsekwencje tylko z faktami w niej wymienionymi, to konsekwencje te nie wiążą się z innymi faktami. W niniejszej sprawie faktura nr [...] została wystawiona w dniu [...] listopada 2020 r. przez przedsiębiorcę wykonującego zadanie na rzecz inwestora R. O. za wykonanie usługi Termomodernizacji budynku przy ul. [...] w K. na kwotę 52.342,20 zł. Forma płatności została określona jako przelew z terminem płatności 14 dni. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mógł mieć zatem zastosowania § 4 pkt 4 ppk 5 umowy albowiem w fakturze płatność została określona na konto przedsiębiorcy wykonującego zadania. Żadne inne przepisy uchwały ani też zapisy umowy w takiej sytuacji jak u skarżącego nie przewidują obowiązku przedłożenia w dniu rozliczenia dowodu zapłaty za fakturę. Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył, iż nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 403 ust 4-6 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 221ust 3 ustawy o finansach publicznych oraz w związku z §34 ust. 1 pkt 1 uchwały nr Cl 1/2657/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2028 (z poźn. zm.) w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa i zmieniającej ją uchwałę nr XXXVI/914/20 z dnia 26.02.2020 roku oraz § 4 pkt. 4 ppk 5 umowy dotacyjnej, której wzór stanowi załącznik do przedmiotowej uchwały, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż nie było podstaw aby Prezydenta Miasta Krakowa odmówił skarżącemu wypłaty dotacji mimo, iż należność za wykonane zadanie nie została uiszczona przez Skarżącego po dniu wskazanym w umowie dotacyjnej jako dzień rozliczenia dotacji. Błędne przyjęcie przez Sąd, iż § 4 pkt 4 ppk 5 umowy dotacyjnej nie miał zastosowania, ponieważ dotyczy jedynie sytuacji gdy płatność nie jest realizowana na konto przedsiębiorcy realizującego zadanie, dotyczy zatem płatności gotówkowych, a co za tym idzie przyjęcie, a contrario że w sytuacji gdy płatność realizowana jest przez rachunek bankowy § 4 pkt 4 ppkk 5 umowy nie może mieć zastosowania. Przyjęcie przez Sąd, iż zgodnie z zasadą jeżeli norma prawna wiąże konsekwencje tylko z faktami w niej wymienionymi, to konsekwencje tych nie wiążą się z innymi faktami, a co za tym idzie uznanie zasadności skargi z uwagi na fakt, iż płatność została wykonana przelewem, w otwartym terminie wskazanym w fakturze wystawionej przed dniem uznanym przez strony jako dzień rozliczenia dotacji. A co za tym idzie błędne uznanie przez Sąd, iż dotacja została rozliczona w terminie wynikającym z umowy mimo że faktyczna płatność nastąpiła później. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, iż nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. W tej sprawie zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a zatem zgodnie z art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji oraz odrzucił skargę. Na wstępie należy wskazać, że uregulowanie zasad udzielania dotacji celowej w ramach rozwoju odnawialnych źródeł energii ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały (art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska), zaś uchwała taka jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym (por. m.in. postanowienie NSA z 3 lutego 2021 r., I GSK 1677/20 oraz przywołane przez Sąd I instancji wyroki WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r., IV SA/Wr 715/12). Z mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uchwały nr Cl 1/2657/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa i zmieniającej ją uchwałę nr XXXVI/914/20 z dnia 26 lutego 2020 roku, wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji celowej na realizację zadań ochrony środowiska, obejmujących termomodernizację budynków jednorodzinnych, na dwa etapy. Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Ten etap kontroli formalnej i merytorycznej, kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego, umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Działanie to należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Z kolei etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 4 uchwały. Według § 17 pkt 5 uchwały zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy. Z kolei niepodpisanie przez beneficjenta umowy o udzielenie dotacji uznaje się za rezygnację z udziału w Programie w danym roku (§ 20 uchwały). W § 34 uchwały określono tryb postępowania w sprawie rozliczenia dotacji. We wzorze umowy, stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały przewidziano przypadki odmowy wypłacenia dotacji. Zgodnie z § 8 wzoru umowy są to następujące przypadki: 1) niewykonania prac określonych w § 1 ust. 2 niniejszej umowy; 2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi, jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji, 3) niezrealizowania Zadania w terminie określonym w § 2 ust. 1 niniejszej umowy, 4) niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w § 4 ust. 9, 5) nieposiadania proekologicznego systemu ogrzewania przed dniem złożenia wniosku o rozliczenie dotacji. Ponadto w § 10 pkt 3 wzoru umowy wskazano: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą umową stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz uchwały, o której mowa w § 1 ust. 2 niniejszej umowy", a w pkt 5: "Wszelkie spory wynikające na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd właściwy dla Miasta". W świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów wzoru umowy, będącego integralną częścią uchwały, ten etap ma charakter cywilnoprawny. Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Jest to co prawda umowa adhezyjna (przystąpienia), której charakterystyczną cechą jest to, że jeden z kontrahentów ma prawo wyłącznego dyktowania warunków danej umowy (w tym przypadku narzuconych przez ustawę), druga zaś strona ma w praktyce tylko dwa uprawnienia: może umowę podpisać lub może zrezygnować z zawarcia umowy. Jednakże nie zmienia to faktu, że umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Podsumowując, w sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia przyznawane jest na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym. Konkludując należy zatem uznać, że te dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2020 r. jest elementem działania w ramach drugiego z wyżej wskazanych etapów, tj. etapu cywilnoprawnego. Wynika to zarówno z treści zawartej umowy jak i bezpośrednio z treści pisma. Zauważyć należy, że skarżący realizując warunki zawartej umowy cywilnoprawnej, w dniu [...] listopada 2020 r. złożył wniosek o rozliczenie przez Gminę Miejską Kraków dotacji celowej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego Prezydent Miasta Krakowa wystosował pismo opatrzone datą [...] grudnia 2020 r. wskazując w nim, że dotyczy ono rozliczenia dotacji celowej z budżetu Gminy Miejskiej. Z jego pierwszego akapitu wynikało, że (cyt.): "W związku ze złożonym dnia [...].11.2020 roku do Urzędu Miasta Krakowa wnioskiem o rozliczenie przez Gminę Miejską Kraków dotacji celowej [...], informuję, iż wniosek zostaje rozpatrzony negatywnie". Wyjaśniono w nim, że w § 4 umowy z [...] października 2020 r. przedstawiono warunki rozliczenia dotacji. Przewidziano bowiem obowiązek przedłożenia w Wydziale ds. jakości powietrza urzędu Miasta Krakowa po wykonaniu zadania, jednak nie później niż do dnia 10 listopada 2030 r. wniosku o rozliczenie dotacji, oraz do potwierdzenia wykonania Zadania, fakturę /rachunek zawierającą opis sporządzony przez przedsiębiorcę przez przedsiębiorcę i przez niego podpisany z wyodrębnieniem wartości kosztów, oraz protokół odbioru Zadania wystawiony przez przedsiębiorcę realizującego Zadanie. Z kolei dla potwierdzenia poniesienia kosztów koniecznych do wykonania Zadania, Inwestor miał obowiązek przedłożenia oryginałów prawidłowo wystawionych na Inwestora faktur/rachunków, zawierających w szczególności: 5) potwierdzenie zapłaty za fakturę/rachunek, w przypadku gdy płatność nie jest realizowana na konto przedsiębiorcy realizującego Zadanie. Zapis § 4 pkt 4 ppk 5 umowy był podstawą odnowy przyznania dotacji przez prezydenta Miasta Krakowa. Prezydent poinformował, że z uwagi na nieopłacenie faktury w terminie przewidzianym umową, wniosek o rozliczenie dotacji został rozpatrzony negatywnie. Z treści zacytowanych fragmentów pisma Prezydenta wynika, że pismo to jest odpowiedzią jednej ze stron stosunku cywilnoprawnego, na wniosek drugiej strony tego stosunku złożony celem potwierdzenia wykonania przedmiotu zawartej umowy cywilnoprawnej. Już chociażby z tego powodu nie można uznać aby pismo to mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że aby uznać akt lub czynność za podlegające kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie cztery warunki, to jest: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; muszą mieć charakter publicznoprawny; muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; muszą dotyczyć uprawnień indywidualnego podmiotu lub jego obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa, a więc musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy po raz wtóry wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił pismo, w którym organ wyjaśnił, treść zapisów łączącej skarżącego z gminą umowy, ale nie tylko. Intencją Prezydenta było także, co wprost wynika z treści zakwestionowanej przez skarżącego treści pisma, poinformowanie beneficjenta, że: 1. weryfikacja finansowa przedłożonych przez skarżącego dokumentów wykazała, że do dnia terminu realizacji zadania nie dokonał wydatku w postaci opłacenia kwoty faktury w wysokości 52.342,20 zł. 2. wspomniana faktura została opłacona po terminie określonym w umowie; 3. wydatek poniesiony przez skarżącego po dniu 10 listopada 2020 r. nie stał się zatem wydatkiem współfinansowanym z programu operacyjnego; 4. faktura ta zatem nie została przyjęta do rozliczenia i wypłacenia środków finansowych tytułem dotacji. Zatem bez wątpienia pismo to jest informacją w zakresie realizacji postanowień umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącego i gminę. Ma ono wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. W tym miejscu niezbędna jest dygresja, iż postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny. Powyższe regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, np. w sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. w przypadku, gdy faktury dołączone do jego wniosku o rozliczenie dotacji nie zostały przyjęte do rozliczenia. Odnotowania wymaga, że w umowie zawartej w rozpoznawanej sprawie ze skarżącym, wpisano klauzulę prorogacyjną. Klauzulę taką zawiera się w umowach cywilnoprawnych na podstawie art. 46 k.p.c., zgodnie z którym strony mogą umówić się na piśmie o poddanie sądowi pierwszej instancji, który według ustawy nie jest miejscowo właściwy, sporu już wynikłego lub sporów mogących w przyszłości wyniknąć z oznaczonego stosunku prawnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych, nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącego i gminę, w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje on prawo do skutecznego wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wynika m.in. z klauzuli prorogacyjnej zawartej w umowie łączącej skarżącego z gminą. Zatem zasada z art. 45 Konstytucji RP może zostać zrealizowana w realiach niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 i 5 sentencji). O zwrocie wpisu od skargi na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (pkt 4 sentencji).