I SA/Wa 2572/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu oddala skargę. Prezydent Miasta [...] zarządzeniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S., odmówił przyznania zwrotu wydatków w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu oraz akt sprawy wynika, że M. S., będąc pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, równocześnie pełniła funkcję przedstawiciela dla [...] osób nieznanych z miejsca pobytu w [...] postępowaniach administracyjnych o których mowa w art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. M. S. zwróciła się do organu o wypłatę wynagrodzenia oraz zwrot wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji kuratora w przedmiotowych postępowaniach. Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (ze zm.) Prezydent dokonał oceny nakładu pracy, skomplikowania spraw, w których wnioskodawczyni pełniła funkcję kuratora, i przyznał jej wynagrodzenie za pełnioną funkcję przedstawiciela osób nieznanych z miejsca pobytu w łącznej kwocie [...] zł. W tej sytuacji pozostał do rozpatrzenia wniosek M. S. w części dotyczącej zwrotu wydatków poniesionych w tych postępowaniach. Kwestię tę Prezydent rozstrzygnął zarządzeniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], którym odmówił wnioskodawczyni przyznania zwrotu wydatków w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że aktem prawa, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, są przepisy dotyczące określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było obecnie ustalenie, jakie wydatki poniosła wnioskodawczyni z racji pełnionej funkcji kuratora, oraz ustalenie wysokość poniesionych wydatków stosownie do przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 1476). Organ przywołał treść § 2 tego rozporządzenia oraz dodatkowo brzmienie § 2 nowego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536). W piśmie z dnia [...] stycznia oraz z dnia [...] kwietnia 2020 r. wnioskodawczyni przedłożyła "wykaz kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu". Po zapoznaniu się z treścią tych pism zawierających przykładowo podane koszty, biorąc pod uwagę fakt, że mimo próśb organu wnioskodawczyni nie dołączyła żadne dokumenty potwierdzającej te wydatki organ powziął wątpliwości, co do faktu ich poniesienia. W tej sytuacji wystąpił o wyjaśnienia tej kwestii do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który faktycznie prowadził postępowania administracyjne z udziałem osób nieznanych z miejsca pobytu. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. stwier-dziła m.in., że wszelkie czynności związane z wykonywaniem obowiązków przedstawiciela dla osoby nieobecnej wnioskodawczyni wykonywała w ramach godzin pracy w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej i korzystała z materiałów i urządzeń biurowych Ośrodka, takich jak papier, koperty, teczki do dokumentów, komputer, drukarka, kserokopiarka i wszelkie inne materiały i urządzenia. Organ, w związku z prowadzoną korespondencją z wnioskodawczynią, która nadal nie nadesłała wnioskowanych dokumentów, samodzielnie ustalił, że w dokumentacji znajdującej się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej nie ma żadnych dokumentów, które umożliwiałyby potwierdzenie wysłania przez wnioskodawczynię jakichkolwiek pism do instytucji, o których pisała w złożonym wniosku. W posiadanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dokumentacji znajdują się natomiast pisma kierowane do różnych instytucji w ramach prowadzonych postępowań, ale wszystkie opatrzone są podpisem dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej a nie kuratora. Potwierdzeniem tego faktu jest zdaniem organu pismo dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2020 r. oraz pismo z dnia [...] lipca 2020 r. potwierdzające, że w dokumentacji postępowań administracyjnych nie znajdują się żadne dokumenty wytworzone przez wnioskodawczynię w ramach pełnionej przez nią funkcji. Znajduje się w niej tylko adnotacja, w której wyraża zgodę na pełnienie obowiązków przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. W posiadanej dokumentacji nie znajdują się pisma "kuratora" ani też kopie pism kierowanych do stosownych instytucji. Do pisma dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej dołączone zostały dodatkowo oświadczenia dwóch pracowników, którzy również wykonywali funkcje "kuratora do doręczeń". Z ich treści wynika, że pełnione przez te osoby funkcje kuratora wykonywały one przy użyciu środków i materiałów będących w zasobie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji, w ocenie organu w rozpatrywanej sprawie konieczne stało się ustalenie, czy w ogóle wnioskodawczym jako kurator wydatkowała własne środki. Jeśli zatem w odniesieniu do kosztów korespondencji i jej przygotowania i przechowania organ nie może potwierdzić wysłania jakiegokolwiek listu przez wnioskodawczynię, to również nie może ustalić tych kosztów. W dokumentacji Ośrodka Pomocy Społecznej oraz kopii akt znajdujących się w Urzędzie nie ma zaś żadnego pisma podpisanego bezpośrednio przez wnioskodawczynię. Prezydent podkreślił, że wnioskodawczyni żądając zwrotu kosztów dojazdu do budynku poczty, policji, sądu, nie wyjaśniła, czy np. wysyłając list bezpośrednio na poczcie, robiła to w godzinach wykonywania swoich obowiązków służbowych w ramach zatrudnienia w Ośrodku Pomocy Społecznej. W tym zakresie i tak ustalenie tego wydaje się w tym momencie bezprzedmiotowe, ponieważ organ nie może ustalić, czy w ogóle jakikolwiek pisma były wysyłane. Również w zakresie dojazdów do Sądu czy Policji Prezydent stwierdził, że nie jest w stanie samodzielnie stwierdzić, czy takie wyjazdy były wykonywane poza godzinami pracy, czy jak twierdzą pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej, w godzinach pracy. Do wniosku o zwrot kosztów nie dołączono bowiem żadnych wezwań z Policji czy Sądu lub Komornika. Podsumowując, organ stanął na stanowisku, że analiza złożonego wniosku w zakresie "zwrotu wydatków" potwierdza jedynie słuszność przyznania wnioskodawczyni wynagrodzenia w najniższej możliwej wysokości, co zostało uczynione zarządzeniem Prezydenta z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania wynagrodzenia w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (ze zm.). Na zarządzenie Prezydenta z dnia [...] września 2020 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S.. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie: - art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieumieszczenie w zaskarżonym akcie po-uczenia co do trybu i sposobu odwołania się od wydanego aktu, - art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 7a § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, - § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej poprzez odmowę zwrotu wydatków poczynionych przez kuratora dla osoby nieobecnej, pomimo ich faktycznego poniesienia w związku z postępowaniami administracyjnymi, w których skarżąca występowała jako przedstawiciel. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i zwrot sprawy do organu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przyznanie wynagrodzenia oraz zwrot wydatków przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn akt. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). W tej sytuacji Sąd uznał, że złożona skarga podlega kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że podstawę zaskarżonego aktu stanowią (w drodze analogii) przepisy dotyczące określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. W przedmiotowej sprawie są to przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 1476). Zgodnie z treścią § 2 tego rozporządzenia kuratorowi przysługuje zwrot wydatków poniesionych przez niego w związku z wykonywaniem czynności w danej sprawie. Wysokość zwrotu wydatków, o których mowa, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w pań-stwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Obecnie natomiast obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536 ze zm.). Mimo że zgodnie z treścią § 3 tego rozporządzenia w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji stosuje się przepisy dotychczasowe, warto zwrócić uwagę, że § 2 tego rozporządzenia stanowi, że wysokość zwrotu uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Zdaniem Sądu I instancji, z treści powołanego przepisu § 2 wynika, że nie można uznać, że zwrot wydatków, o których mowa w tym przepisie, może być całkowicie dowolny, wynikający jedynie z określonych przez osobę wnioskującą kosztów i pozostający poza jakąkolwiek kontrolą organu (ewentualnie w dalszej kolejności sądu). Podkreślić przy tym należy, że przepisy rozporządzenia z 2013 r. jednoznacznie stanowią, że kuratorowi przysługuje zwrot wydatków "poniesionych" przez niego w związku z wykonywaniem czynności w danej sprawie, zaś przepisy z 2018 r. stanowią, że kuratorowi przysługuje zwrot wydatków nie tylko "poniesionych", ale także "uzasadnionych". W tej sytuacji Sąd uznał, że jeżeli w trakcie rozpatrywania sprawy zwrotu poniesionych wydatków, po zapoznaniu się z treścią złożonego wniosku i ewentualnie załączonymi do niego dowodami, powstaną po stronie organu uzasadnione wątpliwości co do faktu poniesienia wydatków lub co do ich rzeczywistej wysokości, organ ma obowiązek przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia zasadności złożonego wniosku i określenia wydatków rzeczywiście poniesionych przez osobę sprawującą funkcję kuratora. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. W aktach niniejszej sprawy znajdują się pisma pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, którzy również wykonywali funkcję kuratora, z których wynika, że pracownicy ci, pełniąc funkcję kuratora wykorzystywali materiały biurowe będące w zasobie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z treści pism Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] i [...] lipca 2020 r., znajdujących się w aktach sprawy i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu wydanego aktu wynika jednoznacznie, że w dokumentacji postępowań administracyjnych wskazanych w załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] nie znajdują się żadne dokumenty wytworzone przez skarżącą w ramach pełnionej przez nią funkcji, a w szczególności nie znajdują się pisma lub kopie pism kierowanych przez skarżącą jako kuratora do stosownych instytucji. Organ miał zatem uzasadnione podstawy do powzięcia wątpliwości i zakwestionowana faktu poniesienia przez skarżącą zawartych w złożonych wykazach wydatków opiewających na łączną kwotę [...] zł (jak wynika z odpowiedzi na skargę k-7 akt sądowych). Sąd wziął pod uwagę, że do złożonych wniosków skarżąca, która powinna być zainteresowana wykazaniem poniesionych wydatków, nie dołączyła żadnych dowodów poniesienia jakichkolwiek wydatków. Podkreślić przy tym należy, że mimo podejmowanych przez organ licznych prób uzyskania od skarżącej jakichkolwiek dowodów świadczących o poniesionych przez nią kosztach, skarżąca konsekwentnie odmawiała przedstawienia takich dowodów (pismo organu z dnia: [...] i [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca, [...] kwietnia, [...] czerwca 2020 r., wszystkie pisma w aktach adm.). Nie załączyła ich również do złożonych wniosków ani do złożonej skargi. Z akt sprawy wynika, że podejmowanych przez organ działań w zakresie pozyskania niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dokumentów nie można uznać za nieuzasadnione, nieproporcjonalne lub nadmiernie uciążliwe dla skarżącej. Organ proponował skarżącej, aby wyraziła zgodę na wizytę pracownika organu w celu udostępnienia mu posiadanej przez skarżącą dokumentacji wytworzonej w ramach pełnionej funkcji kuratora (pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r.). Wobec ewentualnego negatywnego stanowiska skarżącej organ zaproponował, by skarżąca nadesłała samodzielnie wykonane zdjęcia (fotografie) posiadanych dokumentów (pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r.). Raz jeszcze podkreślić należy, że skarżąca nie załączyła do złożonego wniosku żadnych dokumentów. Nie załączyła nawet potwierdzeń nadania pism, które jak twierdzi, wysyłała w każdej z prowadzonych spraw, mimo że potwierdzenie nadania przesyłki poleconej jest powszechnie uznane za istotny środek dowodowy, potwierdzający fakt i termin wysłania konkretnej przesyłki. Przechowywanie zatem tego typu dokumentów uznać należy za podstawowy obowiązek osoby prowadzącej cudze sprawy przy zachowaniu minimum staranności. Uznać należy, że przez cały okres postępowania wyjaśniającego skarżąca nie wyrażała chęci współpracy z organem orzekającym w celu rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości co do zasadności żądań skarżącej. Biorąc pod uwagę treść powołanych wyżej, znajdujących się w aktach sprawy pism dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2020 r. oraz z dnia [...] lipca 2020 r., oświadczeń pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca z dnia [...] lipca 2020 r. oraz fakt, że zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (ze zm.) Prezydent dokonał oceny nakładu pracy, skomplikowania spraw, w których wnioskodawczyni pełniła funkcję kuratora, i przyznał jej wynagrodzenie za pełnioną funkcję przedstawiciela osób nieznanych z miejsca pobytu w łącznej kwocie [...] zł, a także fakt nieudokumentowania przez skarżącą poniesienia jakichkolwiek wydatków w związku ze sprawowaną funkcją kuratora, Sąd uznał, że organ zasadnie odmówił skarżącej na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej przyznania zwrotu wydatków w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, których poniesienia skarżąca nawet nie próbowała dowieść. Podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej nie przewidują możliwości domniemania wysokości ewentualnie poniesionych kosztów ani nie zezwalają na ich rozliczenia według jakiegoś, usta-wowo nieokreślonego, hipotetycznego ryczałtu. Z treści powołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że zwrotowi mogą podlegać jedynie rzeczywiście poniesione wydatki. A według obowiązujących przepisów prawa muszą to być także wydatki uzasadnione. Również zarzut naruszenia przez organ art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 7a § 1 kpa Sąd uznał za niezasadny. Przepis art. 7a kpa stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z treści tego przepisu jasno wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy jedynie wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt III OSK 582/21). Sąd zwrócił uwagę, że jak podnosi skarżąca, w zaskarżonym akcie brak jest pouczenia co do trybu i sposobu odwołania się od wydanego aktu. Jednakże w ocenie Sądu to uchybienie nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto skarżąca nie poniosła żadnych negatywnych skutków braku tego pouczenia, ponieważ skutecznie i w ustawowym terminie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i tym samym poddała wydany akt sądowej kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.