II SA/Gl 1247/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. J. i I. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...], wykonując zadania z zakresu administracji publicznej, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. J. (zwanego dalej "pierwszym wnioskodawcą") i L. J. (zwanego dalej "drugim wnioskodawcą") za nieruchomość położoną w I., zajętą w części pod drogę ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1 o powierzchni 800 m2. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony przez pełnomocnika wnioskodawców w dniu 31 sierpnia 2020 r. Tymczasem zgodnie z art. 73 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną wniesienie takiego wniosku powinno nastąpić w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W konsekwencji wnioskodawcy uchybili terminowi zawitemu określonemu przepisami prawa. Odwołanie w imieniu obydwu wnioskodawców wniósł pełnomocnik, będący radcą prawnym. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda Śląski rozpatrzył odwołanie wyłącznie pierwszego wnioskodawcy i decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie w sentencji decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji w zakresie odmowy i ustalenia odszkodowania na rzecz drugiego wnioskodawcy wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi obu wnioskodawców w dniu 19 kwietnia 2021 r. i od tego momentu rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wniesienia odwołania. Odwołanie zaś w imieniu obu wnioskodawców zostało wniesione w dniu 22 kwietnia 2021 r. Jednak jak wynika z danych zawartych w Centralnej Bazie PESEL drugi wnioskodawca zmarł w dniu [...] 2021 r. tj. po odebraniu przez jego pełnomocnika decyzji, a przed wniesieniem odwołania przez tego pełnomocnika. W związku z tą informacją Wojewoda wystąpił do pierwszego wnioskodawcy (za pośrednictwem jego pełnomocnika) o wskazanie, czy został sporządzony notarialny akt dziedziczenia, bądź czy zostało wszczęte postępowanie spadkowe oraz o wskazanie ewentualnych spadkobierców. Jednak nie uzyskał odpowiedzi, a poza tym nie wpłynęło złożone w terminie odwołanie od następców prawnych drugiego wnioskodawcy. W konsekwencji wobec skutecznego doręczenia decyzji również drugiemu wnioskodawcy i niezaskarżenia decyzji ani przez tego wnioskodawcę ani przez jego następców prawnych, Wojewoda stwierdził, że w odniesieniu do tego wnioskodawcy decyzja stała ostateczna. Wskazał przy tym Wojewoda, że pełnomocnik drugiego wnioskodawcy nie mógł działać w jego imieniu z uwagi na wygaśnięcie udzielonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił również motywy, którymi kierował się utrzymując decyzję organu I instancji w odniesieniu do pierwszego wnioskodawcy, akcentując, że wynikający z art. 73 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną termin na złożenie wniosku nie podlega przywróceniu. Organ odniósł się także do zarzutów odwołania przedstawiając argumentację podważającą ich zasadność. Skargę na powyższą decyzją wniósł pierwszy wnioskodawca oraz I. J., córka drugiego wnioskodawcy, załączając notarialny akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że jest jedynym jego spadkobiercą. W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania pomimo śmierci drugiego wnioskodawcy; art. 40 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zwrócenie się z pominięciem pełnomocnika bezpośrednio do pierwszego wnioskodawcy o wskazanie następców prawnych drugiego wnioskodawcy. Zarzucono także naruszenia art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Ponadto zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ostatni zaś zarzut dotyczył naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie przez organ terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania na ich rzecz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a także uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto wnoszą o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Według skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął, że decyzja organu I instancji jest ostateczna wobec drugiego wnioskodawcy. Zmarł on [...] 2021 r. a decyzja organu I instancji została doręczona jego dotychczasowemu pełnomocnikowi w dniu 19 kwietnia 2021 r. tj. już po jego śmierci. Tym samym postępowanie uległo zawieszeniu. Ponadto w uzasadnieniu skargi przedstawiony został wywód zmierzający do uzasadnienia podniesionych zarzutów. Do skargi dołączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia oraz aktu notarialnego zawierającego protokół dziedziczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi pierwszego wnioskodawcy oraz o odrzucenie skargi spadkobierczyni drugiego wnioskodawcy jako nieposiadającej interesu prawnego w zakresie ustalania odszkodowania na rzecz pierwszego wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powyższe kryteria kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak tylko częściowo z przyczyn wskazanych przez skarżących. Organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona zarówno pierwszemu, jak i drugiemu wnioskodawcy. W odniesieniu do drugiego wnioskodawcy Wojewoda ustalił, że zmarł on w dniu [...] 2021 r. Jednocześnie odnotował, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi tego zmarłego wnioskodawcy w dniu 19 kwietnia 2021 r. Wynika stąd, że doręczenie to nastąpiło pełnomocnikowi już po śmierci mocodawcy, a nie jak organ przyjął przed jego śmiercią. Tymczasem z chwilą śmierci osoby fizycznej wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa, w tym pełnomocnictwo do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym. Co prawda, przepisy k.p.a. nie regulują zagadnień związanych z wygaśnięciem pełnomocnictwa w następstwie śmierci strony. Jednak jak wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zawierają wyczerpującej regulacji wszystkich zagadnień związanych z tą instytucją. W konsekwencji konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów k.c. (art. 95 i następne k.c.). Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego, w szczególności jej wygaśnięcie, należy więc oceniać w ramach przepisów tego prawa (zob. np. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 370). Zgodnie zaś z art. 101 § 2 k.c. umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na treść udzielonego pełnomocnictwa, nie wystąpiła szczególna sytuacja wskazująca, że pełnomocnictwo mogłoby nadal obowiązywać. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że w stosunku do drugiego wnioskodawcy doręczenie dokonane w dniu 19 kwietnia 2021 r. nie może być uznane za skuteczne, gdyż nastąpiło już po jego śmierci do rąk radcy prawnego, którego pełnomocnictwo wygasło w dniu [...] 2021. Oznacza to, że do dnia wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania przez następców prawnych drugiego wnioskodawcy. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, że doszło do doręczenia tej decyzji jego spadkobiercom. W konsekwencji poczynionych powyżej ustaleń Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana przedwcześnie z przyczyn stricte proceduralnych. W sytuacji, w której o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczna ubiegają się dwaj wnioskodawcy, wywodzący swoje uprawnienia w tym zakresie z następstwa prawnego po tych samych, byłych właścicielach nieruchomości, organ odwoławczy może przystąpić do rozpatrywania odwołania wniesionego wyłącznie przez jednego z tych wnioskodawców dopiero po prawidłowym ustaleniu, że w odniesieniu do drugiego wnioskodawcy termin na wniesienie odwołania upłynął bezskutecznie i decyzja stała się w odniesieniu do tego drugiego wnioskodawcy ostateczna. W przypadku zaś wniesienia odwołania przez obu wnioskodawców organ odwoławczy po jej rozpatrzeniu powinien wydać jedną decyzję. W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda, co prawda, stwierdził, że w odniesieniu do drugiego wnioskodawcy decyzja stała ostateczna. Uczynił to w sentencji zaskarżonej decyzji pomimo braku ku temu podstaw, gdyż na gruncie art. 138 k.p.a. brak podstaw do tego, aby organ odwoławczy w drodze decyzji i w ramach sentencji tej decyzji stwierdzał ostateczność decyzji organu I instancji, nawet gdy równolegle w odniesieniu do pierwszego odwołującego decyzję utrzymuje w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przed wszystkim jednak ze względów, które powyżej zostały omówione, organ nie miał podstaw do tego, aby uznać, że w odniesieniu do drugiego z wnioskodawców decyzja w ogóle została skutecznie doręczona. Tym samym przedwcześnie rozpatrzył odwołanie pierwszego wnioskodawcy. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że pierwszy wnioskodawca zmarł [...] 2021 r. zaś decyzja została odebrana przez jego dotychczasowego pełnomocnika w dniu 19 kwietnia 2021 r. Jednak pomimo tych prawidłowych ustaleń w sposób wadliwy Wojewoda przyjął, że w odniesieniu do drugiego wnioskodawcy decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona pełnomocnikowi przed śmiercią jego mocodawcy, a następnie w sposób nieuprawniony przyjął, że wobec upływu terminu na wniesienie odwołania decyzja ta stała się ostateczna w odniesieniu do tego wnioskodawcy. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym ze względu na wskazaną powyżej przedwczesność decyzji organu odwoławczego naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie ze względu na proceduralny charakter naruszeń, których dopuścił się organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania przedwczesnym było merytoryczne odniesienie do tych zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczą zagadnień materialnoprawnych. Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi I. J., gdyż wobec zawartego w zaskarżonej decyzji Wojewody stwierdzenia, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna wobec drugiego wnioskodawcy, którego ta skarżąca jest spadkobiercą, posiada ona interes prawny w zaskarżeniu kontrolowanej obecnie decyzji organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec zgodnego wniosku obu stron postępowania. O kosztach obejmujących: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw udzielonych przez skarżących (34 zł), Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost ze przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Zważywszy, że z załączonego do skargi aktu poświadczenia dziedziczenia oraz notarialnego protokołu dziedziczenia wynika jednoznacznie wskazanie osoby, która jest jedynym spadkobiercą drugiego wnioskodawcy, to organ odwoławczy będzie mógł przystąpić do ponownego rozpatrzenia odwołania dopiero stwierdzeniu, że organ I instancji doręczył temu spadkobiercy wydaną przez siebie decyzję oraz po ustaleniu daty tego doręczenia, gdyż wyznacza ona początek biegu terminu na wniesienia odwołania przez tę stronę postępowania (odwołanie wniesione przed datą doręczenia nie może być uznane za dopuszczalne). W przypadku gdy z zachowaniem tak oznaczonego terminu zostało wniesione odwołanie przez spadkobiercę drugiego wnioskodawcy, to powinno zostać one rozpatrzone w ramach jednej decyzji dotyczącej zarówno pierwszego wnioskodawcy, jak i drugiego wnioskodawcy (a obecnie skarżącej jako następcy prawnego tego wnioskodawcy).