I OSK 1523/22

Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 381/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (Wojewoda) z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie : 1. art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie dostrzeżenie, iż odszkodowanie zostało przez organy I i II instancji ustalone w nieprawidłowej, zaniżonej wartości, 2. art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że warunek podobieństwa w podejściu porównawczym spełniają nieruchomości położone w ścisłym centrum miasta i nieruchomości położone w jego części peryferyjnej, 3. § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że brak jest transakcji nieruchomości podobnych poprzez swoje położenie na lokalnym rynku nieruchomości co powinno skutkować przyjęciem do porównania transakcji dokonywanych na innych, porównywalnych rynkach nieruchomości, 4. naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że w warunkach braku możliwości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości należy przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm, co miało istotny wpływ na wynik sprawy : 5. art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechania przez Wojewodę badania operatu szacunkowego pod względem merytorycznym ograniczając się do oceny formalnej operatu a przez to brak oceny materiału dowodowego na zasadach wszechstronnego ich rozważenia na etapie obu instancji, 6. art. 80 kpa. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego uznanie, iż operat, w którym zastosowano podejście porównawcze, odzwierciedla wartość szacowanej nieruchomości, mimo że do porównania z nieruchomością Skarżącej położoną we W. na [...] przyjęto nieruchomości położone peryferyjnie; niniejsze uchybienie zaważyło na podtrzymaniu decyzji, którą ustalono wartość nieruchomości w zaniżonej wysokości, 7. art. 80 kpa. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego uznanie, że cecha podobieństwa położenia nieruchomości i jego przełożenia na wartość nieruchomości usytuowanych we W. na [...] i nieruchomości położonych na P., M., K., S., R., W. wymaga wiedzy specjalnej zastrzeżonej dla rzeczoznawcy majątkowego, uchybienie to zaważyło na podtrzymaniu decyzji, która ustala wartość nieruchomości w zaniżonej wysokości, 8. art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe niewykonanie przez Wojewodę obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony zgłoszonych pismach procesowych, pozostawiając to osobie, która wykonuje funkcje pomocnicze w postępowaniu a nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, a przez to naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania Stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mięć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; uchybienie to zaważyło na podtrzymaniu decyzji, której wydanie nie zostało poprzedzone wszechstronną oceną operatu a przez to ustalającej wartość nieruchomości w zaniżonej wysokości, 9. art. 78 § 1 k.p.a.. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku Skarżącej z 17 maja 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z kolejnego operatu szacunkowego, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania decyzji, która opierała się na wadliwym operacie szacunkowym. 10. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe-zastosowanie i uznanie za prawidłowe niewykonanie przez Wojewodę obowiązku wskazania stronie w zawiadomieniu o zebraniu, materiału dowodowego jakich przesłanek nie wykazała, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem, organ w szczególności nie określił tym zawiadomieniu, iż zastrzeżenia strony nie będą przez organ analizowane ponieważ organ oczekuje ich potwierdzenia przez kontroperat, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do podtrzymania decyzji, której wydanie nie zostało poprzedzone wskazaniem, jaki środek organy administracji publicznej uznają za właściwy do zakwestionowania wadliwego operatu, 11. art. 79a § 1 kpa. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że zakres obowiązku informacyjnego wynikający z tego przepisu jest uzależniony od faktu czy strona jest czy nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz że to zadaniem strony jest domyślanie się, jaki dowód organ administracji publicznej uzna za miarodajny do zakwestionowania operatu szacunkowego, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do podtrzymania decyzji, która poprzez niewłaściwe wykonanie przez organ obowiązku informacyjnego, wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. pozbawiła stronę możliwości skutecznego zakwestionowania operatu, 22. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż powinnością Strony było kwestionowanie operatu szacunkowego poprzez złożenie kontroperatu prywatnego, zamiast złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z kolejnego operatu, co strona uczyniła w piśmie z [...] maja 2021 r., mimo że tylko operat sporządzony na zlecenie organu korzysta z waloru opinii biegłego, a tym samym może stanowić źródło wiadomości specjalnych, przypisanie Stronie braku aktywności dowodowej w zakresie kwestionowania operatu doprowadziło do podtrzymania decyzji opartej na operacie wadliwym. Wskazując pa powyższe podstawy kasacyjne Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawię art. 119 pkt 2 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu. Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu : Prezydent W. (Prezydent) decyzją z [...] sierpnia 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa wydzielonej trasy autobusowo-tramwajowej łączącej N. z Centrum W.". Wobec uzyskania przez wskazaną decyzję waloru ostateczności z dniem [...] września 2019 r. nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) [...] o powierzchni 0,0163 ha obręb S., stała się własnością Gminy W. W. dniu wydania decyzji działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdywała się w użytkowaniu wieczystym Skarżącej. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. (Starosta) orzekającą o odszkodowaniu za utratę prawa własności i wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy art. 12 ust 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1,1e pkt. 1 i ust. 3, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 tj., dalej "specustawa drogowa") oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 t.j., dalej "u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji organy przywoływały również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Odszkodowanie ustalone zostało na podstawie operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę [...] czerwca 2020 r., zgodnie z którym wartość rynkowa użytkowania wieczystego działki wynosiła 14.020 złotych, wartość części składowych ustalona została na kwotę 16.200 złotych. W konsekwencji wartość odtworzeniowa nieruchomości przysługująca użytkownikowi wieczystemu to jest Skarżącej ustalona została na kwotę 30.220 złotych. Organy obu instancji uznały, że operat spełnia wymogi określone w specustawie drogowej, rozporządzeniu oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zarzucie objętym punktem 5 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwie w jej ocenie uznanie, że ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ winna ograniczać się do jego oceny formalnej. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd wyjaśnił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. Sąd wskazał również że operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w sprawie i podlega, stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a, swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast ich rzeczą jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat odpowiadający powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Przedstawione powyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zakresu badania operatu szacunkowego uznać należy za prawidłowe. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, w którym podkreślono, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Odnosząc się do argumentacji wynikającej z szeroko cytowanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 3 marca 2010 r. II OSK 481/09 sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie biegła wyjaśniła dokładnie jakie nieruchomości i dlaczego przyjmuje do porównań. Ze sporządzonego przez nią operatu, inaczej niż z operatu analizowanego w cytowanym przez Skarżącą wyroku, można dowiedzieć się o dokładnym położeniu i powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań jak również o ich konkretnych cechach. Zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, z jakich przyczyn podziela stanowisko organu pierwszej instancji aprobujące wyjaśnienia biegłej zawarte w przedstawionych przez nią pismach. Jak wynika z fragmentu uzasadnienia wyroku z 3 marca 2010 r. w analizowanej ówcześnie przez Sąd kasacyjny sprawie takiego wyjaśnienia zabrakło. W konsekwencji zarzut objęty punktem 5 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny Skarżąca kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości operatu szacunkowego dąży do wykazania, że biegła przyjęła do porównania nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości podlegającej wycenie. W ocenie Skarżącej, nieruchomości przyjęte prze biegłą do porównań nie mogą być uznane za nieruchomości podobne, są bowiem położone na peryferiach W. w odróżnieniu od nieruchomości podlegającej wycenie, która położona jest w centrum. Argumentacja ta podnoszona jest jako uzasadnienie zarzutu objętego punktem 2, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16) u.g.n. Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wskazano w cytowanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej – należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej – na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Sąd kasacyjny przypomina, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że jak wynika z operatu szacunkowego, biegła brała pod uwagę rynek lokalny, zaś względem przyjętych do weryfikacji nieruchomości został spełniony i wykazany warunek podobieństwa. Sąd Wojewódzki podkreślił, że z operatu wynika, że uwzględniono 17 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, przy czym do wyceny przyjęto najbardziej zbliżone do wycenianej nieruchomości. Sąd wyjaśnił również, że oczekiwania Skarżącej aby można było uznać za podobne wyłącznie nieruchomości zlokalizowane w tym samym, co przedmiotowa działka obrębie geodezyjnym zdają się świadczyć raczej o niezrozumieniu definicji nieruchomości podobnej, nie stanowiąc przy tym skutecznego zarzutu względem sporządzonego opracowania. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżąca przedstawiając na stronie 7 i 8 skargi kasacyjnej wyliczenia, które mają wykazać wadliwość operatu szacunkowego pomija konsekwentnie okoliczność, iż w jej przypadku ustalano odszkodowanie nie za prawo własności nieruchomości ale za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Dodatkowo, Skarżąca konsekwentnie pomija okoliczność, iż działka 13/3 położona była na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe, co miało podstawowe znaczenie dla ustalenia jej wartości. Skarżąca zarzucając Sądowi niedostrzeżenie, że działka położona (w ocenie Skarżącej) w peryferyjnej dzielnicy to jest na K. (działka przy ul. J.) została wyceniona na wyższą kwotę (128,96 złotych) niż działka [...] (122,58 złotych) pomija, że wartość jednego metra kwadratowego działki położonej przy ul. J. wynosiła 117,03 złotych. Dopiero w wyniku zastosowania przyjętych przez biegłą wag i zakresów kwotowych cech różnicujących wskazanych w opinii uzyskana została kwota 128,96 złotych. Innymi słowy, biegła przeanalizowała różnice w cechach (atrybutach) pomiędzy nieruchomością podlegającą wycenie a cechach (atrybutach) nieruchomości porównywanej, przypisała do nich odpowiednie poprawki (w przypadku nieruchomości położonej przy ul. J. łączna kwota poprawek wynosiła 11,93 złotych, w przypadku pozostałych nieruchomości podobnych kwoty te wynosiły odpowiednio 9,80 złotych i 15,76 złotych) i w tej sposób uzyskała informację o cenach nieruchomości podobnych po skorygowaniu. Tak uzyskane dane pozwoliły na ustalenie wartości rynkowej 1m2 wycenianej nieruchomości – to jest kwoty 122,58 złotych. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej biegła w operacie wyjaśniła szczegółowo jakie cechy (atrybuty) nieruchomości mają wpływ na jej cenę (str. 20 opinii) wskazując, że ceny nieruchomości zależały przede wszystkim od lokalizacji, stanu otoczenia, stanu sąsiedztwa oraz dostępu komunikacyjnego. Biegła przedstawiła następnie zestawienia wyskalowanych atrybutów wpływających na wartość nieruchomości (tabela 8.2.1.2. na stronie 23 opinii) jak również procentowy wpływ poszczególnych cech różnicujących oraz zakres kwotowy tych cech. Łączny zakres kwoty tychże cech wynosi 17,03 złotych, co odpowiada różnicy pomiędzy minimalną i maksymalną ceną nieruchomości wskazanych tabeli 8.2.1.1 – Zbiór transakcji porównawczych – nieruchomości przeznaczone pod drogi. Skarżąca podnosiła w skardze kasacyjnej (str. 8), że już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji zwracała uwagę organowi na zaniechanie zawarcia w operacie szacunkowym analizy dotyczącej zmiany poziomu cen z uwagi na lokalizację w ścisłym centrum oraz na pominięcie zasady ekstrapolacji. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że tak jak o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, tak również wyłącznie rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia, co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Rzeczywiście, w piśmie z [...] września 2020 r. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie wycena przedstawiona przez biegłą jest zaniżona oraz wniosła o przeprowadzenie wyceny gruntów wywłaszczanych pod drogi w innych miastach podobnych do W., to jest w K. albo P. Ustosunkowując się do powyższej uwagi biegła wskazała, że rozszerzenie badania rynku na rynek krajowy jest niezasadne w świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia. W kolejnym piśmie, to jest w piśmie z [...] listopada 2020 r. Skarżąca podniosła zarzut pominięcia zasady ekstrapolacji. Do kwestii tej biegła odniosła się w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. wyjaśniając, że przyjęta metoda wyceny porównywania parami z wartością cechy wykraczającą poza wartości danej cechy występujące w przyjętym zbiorze do porównań jest niczym innym niż zastosowaniem ekstrapolacji przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Biegła wskazała następnie, że przy wyborze metody dokonała symulacji wyceny metodą korygowania ceny z ekstrapolacją dwóch cech : lokalizacja i stan otoczenia i uzyskała wynik dla działki [...]: cena jednostkowa bez ekstrapolacji Cj= 115,75zł/m2 po zastosowaniu ekstrapolacji 2 cech Cje = 121,29 złotych. Biegła wskazała, że korzystniejszą cenę uzyskała metodą porównywania parami i ją wybrała do wyceny przyznając jednocześnie, że jej uchybieniem było nie opisanie tego w operacie, co naraziło strony na domysły. Przedstawione przez biegłą wyjaśnienia są spójne i logiczne. Skarżąca nie przedstawiła dowodu, pozwalającego na zakwestionowanie przedstawionych przez biegłą wyjaśnień, to jest opinii sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. W świetle przedstawionych przez biegłą wyjaśnień uznać należy, że organy obu instancji postąpiły prawidłowo przyjmując, że sporządzony przez nią operat może stanowić podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania. W konsekwencji nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że nie dostrzegł naruszenia art. 80 k.p.a. przez organy obu instancji. Skarżąca podnosiła w skardze kasacyjnej, że wbrew stanowisku przyjętemu przez biegłą działka [...], z której wydzielono działkę [...] nie była przeznaczona w całości pod drogi publiczne. Odnosząc się to tego stanowiska, Sąd kasacyjny wskazuje, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, biegła w operacie nie wskazała, by cała działka [...] przeznaczona była pod drogę publiczną. W operacie wskazano, że działka podlegająca wycenie dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zlokalizowana była w zachodniej części pierwotnej działki [...] o powierzchni 0,2238 ha z której została wyodrębniona. Biegła wyjaśniła następnie (str. 12 opinii), że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XXIII/506 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2016 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r. poz. 2226 przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod inwestycję drogową. Z wyliczenia przedstawionego przez Skarżącą na stronie 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przeznaczenie działki [...] należy określić : MU obszary mieszkaniowe dla 0,2075 ha i KDL – komunikacja publiczna dla 0,0163 ha. Podlegająca wycenie działka [...] ma powierzchnię 163 m2 czyli powierzchnię 0,0163 ha. Oznacza to, że przedstawiona przez Skarżącą argumentacja potwierdza prawidłowość przyjęcia przez biegłą, że wyceniana działka była przeznaczona na cele drogowe. Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że biegła zgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonała wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Operat sporządzony przez biegłą uwzględniał również wytyczne wynikające z art. 153 ust. 1 u.g.n. Sporządzając go biegła uwzględniła ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i dokonała ich stosownej korekty. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej i powiązane z nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Uznanie za niezasadne zarzutów dotyczących wykładni pojęcia nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. skutkuje uznaniem za niezasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego objętych punktami 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 29 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 29 ust. 2 rozporządzenia nie wskazuje na czym polegać miałoby naruszenie prawa materialnego, którego dopuścił się Sąd. Z uzasadnienia zarzutu wynika natomiast, że Skarżąca kwestionuje zaistnienie podstaw faktycznych, które w ocenie organów pozwoliły na zaakceptowanie twierdzenia biegłej, że zachodzą podstawy do zastosowania § 29 ust. 3 rozporządzenia. Oznacza to, że stawiając zarzut naruszenie § 29 ust. 2 rozporządzenia jako przepisu prawa materialnego Skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Jak wynika wprost z opinii, biegła odnotowała jedynie dwie transakcje sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości drogowych. Uznała, że odnotowanie jedynie dwóch transakcji nie pozwala na ustalenie wiarygodnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości- W konsekwencji wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu określiła jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego zgodnie ze wzorem zamieszczonym w § 29 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie Skarżącej, biegła ustalając, czy zachodzi odpowiednia ilość transakcji winna była sięgnąć do innych rynków, w tym krajowego a nawet zagranicznego. Przedstawiając to stanowisko Skarżąca odwoływała się do wyroku WSA w Łodzi z 9 lipca 2009 r. II SA/Łd 313/09, zgodnie z którym "Przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), rzeczoznawca zobowiązany jest wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 29 ust. 1 i ust. 2 z uwzględnieniem przepisu § 26, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego." Odnosząc się do tego poglądu Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w analizowanej sprawie biegła zbadała zarówno rynek lokalny jak i regionalny. Przypomnieć również należy, że w niniejszej sprawie wycena prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarżącej dokonywana była w związku z jego wygaśnięciem na skutek odjęcia prawa własności nieruchomości i wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w trybie specustawy drogowej. W takiej sytuacji, zasady dokonywania wyceny nieruchomości wynikają z § 36 rozporządzenia, będącego przepisem specjalnym w stosunku do § 26 tegoż aktu (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 4 grudnia 2014 r., I OSK 1056/13). Skarżąca w końcowej części uzasadnienia dąży do wykazania, że biegła nieprawidłowo ustaliła wskaźnik, o którym mowa w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Podważenie stanowiska biegłej, w tym co do przyjętego wskaźnika wymagałoby przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n, czego strona Skarżąca nie uczyniła. Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. I OSK 1307/19 i przywołane w nim orzecznictwo). Wskazania wynikające z cytowanego przez Skarżącą wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r. I OSK 1394/17 nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z ustaleń faktycznych, które w tym zakresie nie zostały podważone przez Skarżącą zarówno aktualny sposób użytkowania działki jak i wynikający z celu wywłaszczenia jest tożsamy – działka położona była na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi i tak też będzie wykorzystywana w związku z wydaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W zarzucie objętym punktem 8 petitum skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez organy art. 8 i 9 k.p.a. Skarżąca zarzuca sądowi niedostrzeżenie, że Wojewoda nie ustosunkował się do jej twierdzeń podniesionych w pismach procesowych, pozostawiając to osobie, która wykonuje funkcje pomocnicze w postępowaniu i nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia art. 9 k.p.a Skarżąca upatrywała w zaniechaniu pouczenia jej przez organy, że w celu zakwestionowania wyceny winna przedłożyć inną opinię. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. powiązany jest z zarzutami objętymi punktami 10 i 11 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że Skarżąca zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym kwestionowała operat, zaś organy wzywały biegłą do zajęcia stanowiska. Uznał, że działania organów nie można oceniać jak czyni to Skarżąca za ,,odżegnywanie się od badania operatu", czy ,,przesyłania wszelkich zastrzeżeń strony w zakresie operatu szacunkowego do jej autora i przyjmowania bez żadnej analizy jego wyjaśnień". Skoro Skarżąca konstruowała zarzuty dotyczące wprost operatu szacunkowego zadaniem organu było przede wszystkim uzyskanie stanowiska jego autora, dodatkowo posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy zarzuty Skarżącej okazały się nietrafne, czego dano wyraz w uzasadnieniach obu decyzji. Co więcej sama biegła do zarzutów strony odniosła się rzeczowo w sposób kompleksowy uzasadniając sposób, metodologię wyceny jak i ustaloną wartość nieruchomości. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji sąd kasacyjny w pełni podziela. Sąd kasacyjny wskazuje również, że wbrew twierdzeniom Skarżącej organ pierwszej instancji wprost wskazał w piśmie z [...] lipca 2020 r., że "strona, która twierdzi, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, ma możliwość podważenia tego operatu poprzez złożenie do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego na koszt strony przez uprawnionego rzeczoznawcę lub przez poddanie kwestionowanego operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami)". Pismo to doręczone zostało Skarżącej [...] sierpnia 2020 r. Na fakt pouczenia Skarżącej zwrócił uwagę również organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że przywoływane przez Skarżącą uchybienie nie zaistniało. Skarżącą pouczono o sposobach zakwestionowania operatu, nie można zatem podzielić wyrażonego przez nią na stronie 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej poglądu, iż została zaskoczona stwierdzeniem Wojewody, iż nie wykazała nieprawidłowości operatu. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut Skarżącej, że sąd ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. wskazał, że korzysta ona z pomocy prawnej. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście wskazał w uzasadnieniu, że Skarżąca w toku postępowania zastępowana była przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną. Podkreślił jednak, że ze względu na kształt zasad ogólnych postępowania administracyjnego fakt ten jest bez znaczenia. Zatem zarzuty objęte punktem 8, 10 i 11 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Wobec jednoznacznej treści art. 157 u.g.n., o którego brzmieniu Skarżąca została jak już wskazano wprost poinformowania przez organ pierwszej instancji zarzuty objęte punktem 9 i 12 petitum skargi kasacyjnej również uznać należy za oczywiście niezasadne. Skarżąca dążąc do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu winna była zastosować się do wskazań wynikających z art. 157 u.g.n. Zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach . przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. Skarżąca uzasadniała ich niewłaściwym zastosowaniem wynikającym z niedostrzeżenia przez Sąd, że odszkodowanie ustalone zostało w zaniżonej wysokości. Ponieważ podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, zmierzające do wykazania, że odszkodowanie ustalone zostało w niewłaściwej wysokości okazały się niezasadne nie byłoł możliwe uznanie za zasadny zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.