II SA/Kr 801/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na akt (pismo) Stowarzyszenia "[...]" w G. z dnia [...] maja 2018 r. ustalający opłatę za udostępnienie informacji publicznej w kwocie [...]zł uchyla zaskarżony akt. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2018 r. (data wpływu 22 lutego 2018 r.) Stowarzyszenie A wystąpiło do Stowarzyszenie B o udostępnienie informacji publicznej: 1. Dotyczącej dotacji przekazanych Stowarzyszenie B w G. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. skanów lub kserokopii umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami w latach 2016-2017 (z pozostawieniem imienia i nazwiska a anonimizacją danych takich jak adres zamieszkania, NIP, itp.); 2. Dotyczących dotacji innych niż przekazane Stowarzyszenie B " przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2013-201 r. tj. skanów lub kserokopii : wniosków o przyznanie dotacji, umów na realizacje zadania, sprawozdań z realizacji zadania , protokołów z kontroli dotyczących dotacji, umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska z anonimizacją danych takich jak adres zamieszkania, NIP, itp.). W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 marca 2018 r. Stowarzyszenie B poinformowało wnioskodawcę, że wnioskowanych dokumentów w punkcie 1) jest 500 szt. (załącznik 1), przy czym część z umów jest dwustronna, więc sumaryczną liczbę stron można szacować na 700. W Stowarzyszeniu brak jest osób mogących wykonać wnioskowane czynności w ramach pracy społecznej, w związku z czym Stowarzyszenie zleci wykonanie czynności technicznych niezbędnych do realizacji przedmiotowego wniosku podmiotowi zewnętrznemu -firmie specjalizującej się w tego typu usługach. Wykonawca zostanie wyłoniony w konkursie ofert, a na podstawie rozeznania rynku (załącznik nr 2) stwierdzono, że spodziewana cena tego typu usług (wykonanie skanu oraz anonimizacji danych wrażliwych) wynosi około 700 zł. za wnioskowany zbiór. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, kosztem tym zostanie obciążony wnioskodawca, który ma 14 dni na zmianę lub wycofanie wniosku o uzyskanie informacji o kosztach realizacji wniosku. Podano, że w braku zajęcia przez wnioskodawcę stanowiska, dokumenty przygotowane w ww. sposób zostaną przesłane wraz z rachunkiem za poniesione koszty oraz wezwaniem do ich pokrycia przez wnioskodawcę. Jednocześnie poinformowano, że z uwagi na obszerny zakres wniosku oraz inne wnioski w sprawie informacji publicznej, wniosek zostanie zrealizowany w terminie nieprzekraczającym 2 miesiące. Stowarzyszenie podało nadto, że nie prowadzi ewidencji, ani katalogu dokumentów wymienionych w punkcie 2 wniosku. Część dotacji otrzymanych przez Stowarzyszenie we wnioskowanym przedziale czasowym pochodzi ze środków zagranicznych i Stowarzyszenie nie jest w stanie ustalić, które i w jakim procencie pochodzą ze środków publicznych. O wszystkich dotacjach i sponsorach informacja zamieszczana jest na stronie internetowej Stowarzyszenia (www.lem.fm), w związku z czym informacja ta jest powszechnie dostępna. Zwrócono się o uściślenie, o jakie konkretnie źródła finansowania lub dokumenty wnioskowano. Pismem z dnia 4 maja 2018 r. Stowarzyszenie B , w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 lutego 2018 r. przesłało wnioskodawcy zbiór dokumentów na płycie DVD. Jednocześnie wezwano wnioskodawcę do pokrycia kosztów, jakie poniosło Stowarzyszenie w związku z realizacją przedmiotowego wniosku w kwocie 600 zł (w załączeniu faktura VAT), na wskazane konto Stowarzyszenia, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Na powyższe pismo Stowarzyszenie A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa; - art. 7 ust. 2 U.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, gdyż niemającej charakteru wyjątku od zasady; - art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publiczne, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis. Wyjaśniono, że w stanie faktycznym sprawy żaden argument za utrzymaniem aktu w mocy nie znajduje uzasadnienia. Strona skarżąca nie postulowała bowiem udostępnienia skanów w kolorze; wystarczyłyby jej skany czarno-białe, których wykonanie jest z natury tańsze. Nadto nie było potrzeby anonimizowania wnioskowanych dokumentów w zakresie imion i nazwisk kontrahentów, bowiem to właśnie te informacje są interesujące. Udostępnienie dokumentów bez tych danych sprawia, że organ pozostaje w bezczynności, a więc nie ma podstawy do obciążania Skarżącej opłatami za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie B wniosła o odrzucenie skargi w całości ewentualnie o oddalenie skargi. Podniesiono, że w myśl art. 58 § 1 pkt 1 ppsa Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Pismo z dnia 4 maja 2018 r. miało wymiar informacyjny na temat ustalonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej, spełnia więc ono formalne wymogi powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. II SA/Kr 1346/05). Nadto nie wyczerpano trybu przedskargowego, skarga na "rzekomy" akt nie została bowiem poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei na uzasadnienie oddalenia skargi wskazano, że nieprawdą jest jakoby informacja publiczna nie została udostępniona. Do pisma z dnia 4 maja 2018 r. dołączono bowiem płytę DVD z wnioskowanym zbiorem dokumentów oraz fakturę na potwierdzenie okoliczności poniesionych kosztów. Według Stowarzyszenia nie sposób uznać za uzasadniony zarzut skargi jakoby nie było potrzeby anonimizowania wnioskowanych dokumentów w zakresie imion i nazwisk kontrahentów, bowiem to właśnie te informacje były dla wnioskodawcy interesujące. W świetle obowiązujących przepisów prawa dotyczących konieczności ochrony danych osobowych, Stowarzyszenie było obowiązane do zanonimizowania wnioskowanych dokumentów. Za nieuzasadnione uznano również twierdzenie jakoby nie wnioskowano o skany w kolorze; strona skarżąca we wniosku nie określiła bowiem, że skany miały być biało-czarne, ponadto strona skarżąca mogła doprecyzować wniosek po otrzymaniu informacji o opłacie. Nadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej skanowanie w kolorze nie jest z natury tańsze od skanowania dokumentów czarno- białych. Okoliczność tą potwierdzają oferty firm wykonujących tego typu usługi załączone w aktach. Także w dniu 2 czerwca 2018 r. Stowarzyszenie A wniosło skargę na bezczynność Stowarzyszenie B " w G., która została zarejestrowana do sygnatury II SAB/Kr [...]. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2018 r. w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Stowarzyszenie B do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku Stowarzyszenie A z dnia 15 lutego 2018 r. w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów w terminie 14 dni. Wyrok nie jest prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W pierwszej kolejności odrzucić należy zarzuty Stowarzyszenie B " zmierzające do wykazania niedopuszczalności skargi. Za utrwalony i jednolity już obecnie uznać można pogląd wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych, że "ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo, jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." ( np. postanowienia NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. I OSK 2359/12, z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. I OSK 213/17, wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. sygn. I OSK 1992/14). Zgodnie zaś z obecnie obowiązującym przepisem art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wnosi się do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu. Przepis ten, ani żaden inny nie przewiduje już konieczności wyczerpania drogi "przedskargowej". Stosownie do przedstawionego powyżej poglądu przyjąć należy, że pismo z dnia 4 maja 2018 r. skierowane do skarżącego Stowarzyszenia stanowiło akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa. W piśmie tym bowiem ustalona została ostateczna opłata mająca stanowić równowartość poniesionych dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji. Opłatę tę ustalono na podstawie faktury wystawionej przez wykonawcę zewnętrznego (zgodnie z zapowiedzią z dnia 5 marca 2018 r.) za "skanowanie i anonimizację dokumentów (650 stron A4)" na łączną kwotę 600 zł. Oprócz powołania się na ten dokument w piśmie nie zawarto żadnego innego wyjaśnienia dotyczącego żądanej kwoty opłaty. W przepisie art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanowiona została zasada bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Przewidziany w art. 15 wyjątek od tej zasady dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2, zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy, zwłaszcza, jeśli jest to podmiot spoza kręgu szeroko rozumianych organów władzy, może żądać zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie żądanej informacji na wniosek, jeżeli wiąże się to ze skanowaniem znacznej ilości dokumentów wymagających dodatkowo przygotowania, poprzez niekiedy czasochłonny proces zabezpieczenia danych objętych ochrona prawną. Kwestią wymagającą rozważenia jest natomiast wysokość opłaty naliczonej z tego tytułu przez organ Przepis art. 15 ustawy nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji, jednak wyjątkowy charakter opłaty i rodzaj aktu, którym opłata ta jest ustalana, wskazują na konieczność jej udokumentowania i wykazania poszczególnych wydatków. Opłata określona w art. 15 ust. 1 musi wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia. Przewidziany w powołanym przepisie wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej nie może służyć innym celom niż sfinansowanie sposobu jej udostępnienia w indywidualnym przypadku. Podmiotowi zobowiązanemu nie służy też prawo pobrania takich kosztów, które co prawda zostały poniesione, ale dla realizacji wniosku nie były niezbędne (np. za sporządzenie kolorowych skanów dokumentów bez wyraźnego żądania wniosku, o ile te są droższe od czarno-białych). Jak wyżej podano, ustalona kwota opłaty 600 zł. obejmuje łącznie koszty skanowania i anonimizacji – bez rozdzielenia kosztów każdej z tych operacji. W ramach zaś operacji wymienionej jako druga opracowano żądaną informację zarówno zgodnie z wnioskiem - przez zmazanie takich danych jak adres, NIP, jak i sprzecznie z wyraźnym żądaniem wnioskodawcy – przez zamazanie danych osobowych. Nadto skany sporządzono w wersji kolorowej. Po pierwsze, w sytuacji, w której wspólny "rachunek" obejmuje niewydzielony koszt czynności, co do prawidłowości których istnieje spór, uznać należy, że ustalenie ostatecznej kwoty opłaty równej temu rachunkowi jest co najmniej przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany objął ustaloną opłatą czynność, której efekt ma ścisły związek z zakresem udzielonej informacji. Dopóki zatem nie zostanie ostatecznie ustalone, czy organicznie informacji (o dane osobowe) było zgodne z prawem, dopóty weryfikacja prawidłowości wyliczonej opłaty nie będzie możliwa. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 27 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Stowarzyszenie B do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku Stowarzyszenie A z dnia 15 lutego 2018 r. w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów. To, w jaki sposób wniosek w tym zakresie zostanie załatwiony, będzie stanowić dopiero podstawę prawidłowego naliczenia opłaty. Po drugie, z żadnego dokumentu w sprawie nie wynika, aby wykonawca zlecenia Księgarnia "[...]" W. P. stosował taką samą stawkę dla skanów kolorowych i czarno-białych. Dołączone do akt wydruki cenników nie są cennikami firmy "[...]". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 ppsa zaskarżony akt uchylono.