III FSK 643/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 1101/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 16 czerwca 2021 r. nr 2401-IEE.711.511.2021.4.DJ. UNP: 2401-21-130048 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 16 czerwca 2021 r. nr 2401-IEE.711.511.2021.4.DJ. UNP: 2401-21-130048, 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. r., sygn. akt I SA/Gl 1101/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach) oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent lub skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS lub organ odwoławczy) z dnia 16 czerwca 2021 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Naczelnik [...] (dalej: Naczelnik US lub organ egzekucyjny) postanowieniem z dnia 23 lipca 2020 r. określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 215.558,00 zł i obciążył nimi Prezydenta. Dyrektor IAS postanowieniem z 7 września 2020 r. uchylił w całości postanowienie Naczelnika US z dnia 23 lipca 2020 r. i określił na rzecz Prezydenta koszty w łącznej wysokości 40.100 zł. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/GI 1406/20 WSA w Gliwicach uchylił postanowienie Dyrektora IAS z dnia 7 września 2020 r. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2021 r. Dyrektor IAS uchylił postanowienie Naczelnika US i określił koszty egzekucyjne w wysokości 181.932 zł. Organ odwoławczy wskazał, że WSA w Gliwicach stwierdził, iż koszty postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. S.A. w K. (dalej: Spółka) powinien ponieść wierzyciel. Sąd podniósł, że art. 64 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a..") w brzmieniu nadanym nowelizacją, na której oparł się organ w zaskarżonym postanowieniu wejdzie w życie dopiero po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553; dalej: ustawa nowelizująca). Oznacza to, że organ wydał postanowienie w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa, czym naruszył art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: K.p.a..) w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Sąd zobowiązał organ, by ponownie rozstrzygając sprawę uwzględnił przepisy intertemporalne zawarte w ustawie nowelizującej. Dyrektor IAS zauważył, że przepisy te weszły w życie 20 lutego 2021 r., zaś Naczelnik U.S. wydał 8 czerwca 2021 r. zawiadomienie o aktualnej wysokości opłat manipulacyjnych, powstałych w trakcie przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec majątku Spółki w kwocie 2.300 zł. Zdaniem organu odwoławczego koszty egzekucyjne w wysokości wynikającej ze znowelizowanych przepisów korzystają z przymiotu konstytucyjności. We wskazanym na wstępie wyroku WSA w Gliwicach podzielił stanowisko Dyrektora IAS, który uznał, że skoro z dniem 20 lutego 2021 r. na mocy ustawy nowelizującej weszły w życie nowe przepisy regulujące koszty egzekucyjne, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r,. I SA/GI 1406/20 - w zakresie dyrektyw odnoszących się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego - nie były wiążące dla organu. Sąd zgodził się też z organem odwoławczym, iż zarówno zgodnie z obecnie obowiązującymi, jak i przepisami wcześniejszymi, opłaty za czynności egzekucyjne oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Zdaniem Sądu zasadnie organ wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 lutego 2021 r Sąd wziął pod uwagę, że organ egzekucyjny zawiadomieniem z 9 marca 2021 r poinformował, iż koszty egzekucyjne wynoszą 144.987,50 zł. Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), przyjmując że przepis ten został wskazany przez pomyłkę, a skarżącemu chodziło o art. 234 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.; dalej: O.p.). Sąd uznał, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ wyrokiem z 23 lutego 2021 r. Sąd uchylił postanowienie Dyrektora z 7 września 2020 r., wskutek czego do rozpoznania pozostało zażalenie na postanowienie Naczelnika z 23 lipca 2020 r. W postanowieniu tym Naczelnik U.S. określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 215.558,00 zł Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie jest wiążące (ani dla organu, ani dla Sądu) wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2021 r., I SA/GI 1406/20, zgodnie z którym: "Organ nadzoru w sposób pełny, jednoznaczny i przekonujący wykazać powinien, że określona wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela realizuje wszystkie wytyczne wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., przy uwzględnieniu kryterium racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami, tak aby nie stanowiły one w istocie nieuzasadnionej represji"; w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że ww. wskazanie nie jest wiążące z uwagi na zmianę przepisów prawa, która miała miejsce 20 lutego 2021 r., a więc przed wydaniem wyroku w sprawie I SA/GI 1406/20, co oznacza brak zmiany przepisów po wydaniu wyroku; powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ zastosował się do ww. wskazania nie określiłby wysokości kosztów na poziomie rażąco przekraczającym "rzeczywiste koszty postępowania egzekucyjnego"; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 K.p.a. i art. 134 § 2 poprzez ustalenie opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne na poziomie wyższym, niż w postanowieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 7 września 2020 r. w sytuacji, gdy postanowienie to zostało uchylone przez WSA w Gliwicach wyrokiem I SA/GI 1406/20, wydanym wskutek uwzględnienia skargi wniesionej przez wierzyciela; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd w zaskarżonym wyroku nie uchylił postanowienia organu, w którym ustalono wysokość kosztów egzekucyjnych w wyższej kwocie niż w postanowieniu z dnia 7 września 2020 r. 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 8 ustawy nowelizującej w związku z art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naliczenie opłaty manipulacyjnej i opłat za czynności od każdego tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy dotyczyły one podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy i zastosowano do nich ten sam środek egzekucyjny; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 w związku z art. 16 i art. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie kosztów egzekucyjnych, których zapłata ma pochodzić z budżetu Gminy [...], na poziomie znacząco przewyższającym czasochłonność i pracochłonność czynności egzekucyjnych, podczas gdy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przeprowadzania czynności egzekucyjnych koszty te - zgodnie z ówczesną jednolitą interpretacją przepisów stosowaną przez NSA obciążałyby zobowiązanego - a wskutek późniejszej diametralnej zmiany sposobu interpretacji tych przepisów przez NSA, bez zmiany samych przepisów, kosztami tymi ma być obciążony wierzyciel, czyli w konsekwencji Gmina [...], co prowadzi do nieuzasadnionego wzbogacenia Skarbu Państwa kosztem jednostki samorządu terytorialnego 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie postanowienia w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie nie wyższej niż stawki minimalne określone w art. 64 § 4 pkt oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie nie wyższej niż stawki minimalne, względnie konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Skarżący zawnioskował o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., I SA/Gl 1406/20 WSA w Gliwicach uznał, że ze względu na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 niezgodności z Konstytucją RP art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat, organ stosując przepisy art. 64 u.p.e.a. nie może pominąć założeń oraz wytycznych wynikających z tego orzeczenia. Do czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów u.p.e.a. organ jest obowiązany ustalać opłaty za czynności egzekucyjne na podstawie ww. przepisów, jednakże wyłącznie w tej części, która jest zgodna z Konstytucją. Sąd zalecił, aby w ponownym postępowaniu organ nadzoru w sposób pełny, jednoznaczny i przekonujący wykazał, że określona wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela realizuje wszystkie wytyczne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., przy uwzględnieniu kryterium racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami, tak aby nie stanowiły one w istocie nieuzasadnionej represji. Zaleceń zawartych w wyroku I SA/Gl 1406/20 organ nadzoru nie wykonał. Przyjął bowiem, że skoro w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia obowiązywały intertemporalne przepisy ustawy nowelizującej, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku nie są wiążące. Stanowisko organu zaakceptował Sąd w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest nieprawidłowe. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie koszty egzekucyjne powstały przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wiec powinny być one określone na podstawie przepisów wówczas obowiązujących. Przy ich ustalaniu organ powinien uwzględnić zalecenia Trybunału Konstytucyjnego zamieszczone w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Ponieważ tego nie uczynił, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., I SA/Gl 1406/20 zobowiązał organ, by ten przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zrealizował wszystkie wytyczne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał kryteria, które zobowiązany jest uwzględnić organ. Zalecił wzięcie pod uwagę przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizacyjnej. Zalecenia te uwzględniały więc stan prawny w dacie powstania kosztów egzekucyjnych oraz stan prawny, który będzie obowiązywał w dacie ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy. Są one zupełne i nie powinny budzić wątpliwości. Odnoście do przepisów przejściowych przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej, niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł. Według postanowień art. 8 ust. 1 tej ustawy, niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40 000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5, 7 i 11 oraz § 1a i 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 40 000 zł. Każdy z przytoczonych przepisów nakazuje zredukowanie kosztów egzekucyjnych obliczonych na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją do kwot w nich określonych, jeśli są spełnione określone warunki. Przepisy te nie stanowią o obliczaniu całości kosztów egzekucyjnych powstałych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przy tym żaden inny przepis ustawy nowelizującej nie uprawnia do naliczania kosztów egzekucyjnych według reguł w niej ustalonych do stanów sprzed wejścia jej w życie. Redukowanie kosztów egzekucyjnych według zasad wskazanych w art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej może nastąpić tylko wówczas, gdy koszty te powstały wcześniej (przed wejściem w życie ww. ustawy), czyli powinno być poprzedzone procesem ustalenia ich w prawidłowej wysokości. Proces ten powinien zostać przeprowadzony według "starych" zasad, tj. z uwzględnieniem przepisów obowiązujących przed ich zmianą oraz zaleceń Trybunału Konstytucyjnego. Inaczej mówiąc, prawidłowe zastosowanie regulacji z art. 7 i art. 8 ustawy nowelizującej wymaga w pierwszej kolejności wyliczenia wysokości kosztów egzekucyjnych według zasad obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (wynika to wprost z art. 7 i art. 8 ust. 1 tej ustawy), a zatem stosując zalecenia Trybunału Konstytucyjnego. Wejście w życie ustawy nowelizującej tego obowiązku nie wyeliminowało. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organ nadzoru zobowiązany był zastosować się do wszystkich zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku I SA/Gl 1406/20. Nie czyniąc tego dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a., podobnie jak i Sąd pierwszej instancji, który owej nieprawidłowości nie zanegował. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia art. 153 P.p.s.a. doszło na skutek błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej dokonanej zarówno przez organ nadzoru, jak i Sąd pierwszej instancji, zatem za zasadny należy uznać zarzut naruszenia tych przepisów. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew prezentowanemu w niej stanowisku, opłaty za czynności egzekucyjne oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Tak stanowi bowiem znajdujący w niniejszej sprawie zastosowanie art. 64 § 3 u.p.e.a. Bez znaczenia pozostaje jakiego rodzaju należność jest dochodzona, jako że przywołany przepis materię tę normuje w sposób uniwersalny. Odnośnie do argumentów bazujących na zmienionej linii orzeczniczej, dość stwierdzić, że sąd orzeka na podstawie przepisów prawa i jest przy tym niezwisły. Niezależnie od tej uwagi, trzeba wskazać, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku I SA/Gl 1406/20 Sąd przyjął, iż koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela (tu: Prezydenta). Podważanie w ramach niniejszego postępowania kasacyjnego stanowiska zawartego w tym wyroku jest niedopuszczalne, tak jak i dokonywanie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia art. 145a § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest nietrafny. Sąd nie mógł bowiem zastosować art. 145a § 1 już choćby z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok wydał na podstawie art. 151 P.p.s.a., czyli oddalił skargę. Natomiast z postanowień art. 145a § 1 wynika, że przepis ten może być zastosowany tylko wówczas, gdy sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo jeśli stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie jest tożsame z naruszeniem art. 145a § 1 tej ustawy. Zupełnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Do naruszenia ustanowionego tym przepisem zakazu reformationis in peius dochodzi wówczas, gdy wyrok sądu prowadzi do pogorszenia sytuacji skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu. Oddalenie skargi, co miało miejsce w niniejszej sprawie, pozostaje bez wpływu na sytuację skarżącego ukształtowaną zaskarżonym postanowieniem. Tak też należy ocenić zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. Do Dyrektora IAS zaskarżone zostało postanowienie Naczelnika US określające koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 215.558,00 zł. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor IAS wydał postanowienie, którym uchylił postanowienie Naczelnika US i określił koszty egzekucyjne w wysokości 181.932 zł. Bezsprzecznie określone przez organ nadzoru koszty egzekucyjne są niższe od określonych przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to nie narusza więc art. 139 K.p.a., który zabrania organowi odwoławczemu wydania decyzji lub postanowienia na niekorzyść strony odwołującej (wnoszącej zażalenie), poza jednym wyjątkiem nie mającym znaczenia w niniejszej sprawie. Punktem odniesienia dla oceny rozstrzygnięcia w zgodzie z art. 139 K.p.a. nie jest wskazywane przez skarżącego postanowienie organu nadzoru wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem sądu, lecz postanowienie organu niższej instancji, od którego wniesiono zażalenie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd odwoławczy uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, natomiast nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, na skutek której został naruszony art. 153 P.p.s.a. Tej nieprawidłowości nie może usunąć Sąd pierwszej instancji, jako że nie może wyręczać organu w wydaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 3 P.p.s.a. rola sądu administracyjnego ogranicza się do kontroli działalności administracji publicznej. Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania sądowego postanowiono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. sędzia J. Pruszyński sędzia J. Rudowski sędzia J. Sokołowska