III SA/Gl 1051/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla w całości zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję z [...]r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. ws. umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty skarżącej J. O. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za rok 2018 i 2019 wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z 3 marca 2019r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 skarżąca zwróciła się do właściwego Komendanta Miejskiego Policji o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podniosła, że pełniła służbę w Policji do [...] 2019r. i w związku ze zwolnieniem nabyła prawo do ekwiwalentu za 62 dni urlopu. Ponieważ organ nie podjął stosownych czynności, strona wystąpiła ze skargami na bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu wniosku, które wyrokami WSA w Gliwicach z 16 października 2019r. o sygn. akt III SAB/Gl 210/19 oraz III SAB 211/19 zostały uwzględnione. W związku z wyrokiem, organ Policji został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku strony. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...]r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, które organ odwoławczy postanowieniem nr [...]z [...]r. utrzymał w mocy, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2020r. sygn. akt III SA/Gl 395/20 uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji stwierdzając, że brak jest przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ II instancji z kolei uchylił postanowienie z [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania i przekazał Komendantowi Miejskiemu sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z wyrokiem o sygn. akt III SA/Gl 395/20 20 listopada 2020r. została na rzecz strony zrealizowana wypłata świadczenia z tytułu ekwiwalentu. W piśmie z 20 listopada 2020r. strona potwierdziła fakt otrzymania należności, ale jednocześnie wniosła "o wydanie decyzji administracyjnej określającej sposób naliczenia należności – na jakiej podstawie i w oparciu o jaki przelicznik – 1/21 czy 1/30."(karta 81 akt administracyjnych). Jak wynika z późniejszych wyjaśnień organu (strona skarżąca powołuje się tu na pismo Komendanta Miejskiego Policji otrzymane przez nią 5 grudnia 2020r.) nastąpiło to przy zastosowaniu współczynnika 1/30 za część urlopu przypadającą przed 6 listopada 2018r., a za pozostałą część roku 2018 i rok 2019 – wg współczynnika wynoszącego 1/21 wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Nie zostały jej wypłacone odsetki, gdyż stanowią świadczenie cywilnoprawne i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Pismem 26 stycznia 2021r., na które powołuje się skarżąca na str. 3 skargi, wniosła ona o ponowne przeprowadzenie czynności materialno – technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia. Wobec wypłacenia stronie ekwiwalentu, organ I instancji decyzją z [...]r. na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie wypłaty ekwiwalentu wraz z odsetkami. Od tego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie do organu II instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15. Wskazała w nim, że kilkakrotnie zwracała się do organów Policji w tej samej sprawie i nie uzyskała rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji z [...]r., gdyż strona otrzymała już należne jej świadczenie, przy czym za część urlopu wg współczynnika 1/30, a za część wg współczynnika 1/21. Wskazał jednocześnie, że decyzją [...] organ I instancji odmówił ponownego przeprowadzenia czynności materialno – technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia, zatem podjęta została decyzja, która rozstrzygnęła sprawę w zakresie, za który stronie wypłacono ekwiwalent w wysokości 1/30 uposażenia. Stan sprawy jest zatem taki, że za część urlopu został stronie wypłacony ekwiwalent w wysokości 1/21 wynagrodzenia za każdy dzień, a za pozostałą część nie ma podstaw do wydawania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, skoro wydana została już decyzja o odmowie naliczenia ekwiwalentu. W skardze łącznej na tę decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...]r. nr [...] (które Sąd rozdzielił i rozpoznał pod sygn. akt III SA/Gl 1050/21) strona wniosła o ich uchylenie w całości. W uzasadnieniu przedstawiła stan faktyczny sprawy i przytoczyła orzecznictwo sądowe odnoszące się do wyroku TK o sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując tezę o prawidłowym naliczeniu ekwiwalentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że organy w przedmiotowej sprawie procedowały bardzo nieskładnie i opieszale. Zostały w niej wydane wyroki zarówno stwierdzające bezczynność organu, przewlekłość w prowadzeniu postępowania, jak i uchylające postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydane zostały także dwie decyzje pierwszoinstancyjne: - [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego ws. wypłaty ekwiwalentu, utrzymana w mocy decyzją odwoławczą nr [...] - badaną w przedmiotowej sprawie oraz - [...] o odmowie przeprowadzenia czynności materialno – technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu ekwiwalentu oraz wypłaty kwot należnych z tego tytułu wraz z odsetkami, uchylona decyzją nr [...] w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek i umarzająca postępowanie w tej części oraz utrzymująca w mocy decyzję I instancji w pozostałym zakresie, a rozpoznanej przez Sąd pod sygnaturą III SA/Gl 1051/21. Wnioski strony z 3 marca 2019r. i – pozostające z nim w ścisłym związku – z 20 listopada 2020r. i 26 stycznia 2021r. były więc procedowane równolegle: w sprawie wypłaty ekwiwalentu oraz w sprawie czynności materialno – technicznej jego naliczenia, podczas gdy oczywistą i jasno wyrażoną we wniosku z 3 marca 2019r. i wszystkich późniejszych pismach intencją strony była "wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2019r. i 2018r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi". Tego właśnie dotyczą wszelkie pisma kierowane przez stronę do organów Policji wszystkich szczebli i podejmowane procedury odwoławcze, a kolejne pisma strony są jedynie konsekwencją opieszałego działania organów. Wobec powyższego, zdaniem Sądu wyrażonym w wyroku III SA/Gl 1050/21, organ zbędnie wszczął postępowanie w przedmiocie odmowy przeprowadzenia czynności materialno – techniczej, i niejako wykreował postępowanie w tym przedmiocie, gdyż wniosek ten należało potraktować jak pismo w sprawie o wypłatę ekwiwalentu, jako że tego w istocie dotyczyło – strona zmierzała do zweryfikowania, czy ekwiwalent przez nią otrzymany został wyliczony zgodnie z zasadami wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15. Sąd nie stwierdził jednak nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż formalnie dotyczy ona innych (choć pozostających w związku) zagadnień, niż objęta skargą rozpoznaną w sprawie III SA/Gl 1050/21. Są to bowiem zagadnienia wypłaty ekwiwalentu oraz czynności materialno – technicznej jego naliczenia; nadto sprawa dot. ponownego przeprowadzenia czynności materialno – technicznej została zainicjowana wnioskiem strony z 20 listopada 2020r., ponowionym wnioskiem z 26 stycznia 2021r., o którym pisze ona na str. 3. skargi, podczas gdy sprawa wypłaty ekwiwalentu jest konsekwencją wniosku z 3 marca 2019r., zatem organ mógł procedować je odrębnie, choć pozostaje to w sprzeczności z zasadą ekonomiki procesowej. Przechodząc zatem na grunt przedmiotowej sprawy i wniosku strony z 3 marca 2019r. w sprawie wypłaty ekwiwalentu wraz z odsetkami stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji aprobujące orzeczenie pierwszoinstancyjne, opierające się na założeniu bezprzedmiotowości postępowania wobec wypłacenia stronie ekwiwalentu częściowo przy zastosowaniu współczynnika 1/30, a częściowo 1/21, co – zdaniem organu - wyczerpuje roszczenia strony – jest niezgodne z prawem. Wyjaśniając powyższe stwierdzenie zauważyć należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zasady, tj. ustalenia, czy za część roku 2018 skarżącej przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby w Policji na podstawie art.115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją, czy też kwota już przez nią otrzymana za część roku 2018, a obliczona przy zastosowaniu współczynnika w wysokości 1/30 uposażenia jest kwota właściwą. Natomiast kwota otrzymana za część roku 2018 przypadającą od 6 listopada 2018r. i cały rok 2019 nie jest sporna, gdyż ekwiwalent został wypłacony wg ułamka 1/21 uposażenia za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 360). Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołane wyżej brzmienie art. 115a wprowadzone zostało ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną w dalszym ciągu ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie z art. 9 ust. 1 zd.1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co w praktyce oznacza zastosowanie mnożnika wynoszącego 1/30 za każdy dzień urlopu. Przy czym, przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Odnośnie brzmienia art. 115a ustawy obowiązującego przed 6 listopada 2018r. przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z powyższego wynika zatem, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach stanowiąc w art. 9 ust. 1, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w istocie wprowadziła regulację tożsamą jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Prowadzi to do wniosku, że doszło w tym przypadku do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej zawartej łącznie w obu tych przepisach. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce wówczas, gdy wstąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47). Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Dokładnie z taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Ustawodawca dokonał co prawda nowelizacji ustawy o Policji, ale jednocześnie poprzez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach postanowił, że ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018r. obliczany będzie w oparciu o przepis tożsamy z tym, jaki został już uznany za niekonstytucyjny. Dlatego w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaka została wyrażona w treści art. 115a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy całej nowej normy prawnej tj. regulacji w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Dotyczy ona zaś tej części normy wyrażonej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która ograniczyła czasowe ramy zastosowania w art. 115a w nowym brzmieniu, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. lub zwolnionych po tej dacie, ale uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za okres wcześniejszy, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach znajdują zastosowanie regulacje niegodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa poprzez bezzasadne ograniczenie wysokości odpłatności za niewykorzystany urlop. Konsekwencją uznania, że art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotknięte są wtórną niekonstytucyjnością jest odmowa ich zastosowania przez Sąd i stwierdzenie, że decyzja podjęta w niniejszej sprawie przez organ Policji narusza art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również fakt, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanymi przepisami: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast skutkiem zastosowania art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest, że policjanci zwalniani ze służby otrzymują ekwiwalenty w różnej wysokości, przy czym część z nich jest ustalana w oparciu o normy niekonstytucyjne. Skutek ten jest zaś niemożliwy do zaakceptowania. Końcowo Sąd stwierdza, że znany mu jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał. Odnosząc się do powyższego, podkreślić trzeba, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z 14 sierpnia 2020 r. Jednak w ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania; wręcz przeciwnie – w części, w jakiej strona otrzymała ekwiwalent obliczony jako 1/30 jej uposażenia przedmiot ten istnieje, istnieją też zasady wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 wyraźnie wskazujące, według jakich zasad wysokość takiego świadczenia dla policjanta zwolnionego ze służby winna być obliczona. Jednocześnie podzielił Sąd stanowisko organu w tej części, w jakiej stwierdził on, że nie ma podstaw prawnych do orzekania w przedmiotowej decyzji o odsetkach, gdyż istotnie jest to świadczenie o charakterze cywilnoprawnym i może być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyżej, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją także w okresie przypadającym przed 6 listopada 2018r. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.