I GSK 1133/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 581/20 w sprawie ze skargi (...) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...)r. nr (....) w przedmiocie uchylenia postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz (...) 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 581/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...)r. nr(...),(...) w przedmiocie uchylenia postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia (...)r. zostało doręczone płatnikowi składek (...) (dalej: "Skarżący" lub "Strona") w dniu (...)r. Kontrola płatnika składek została wszczęta w dniu (...)r. na podstawie upoważnienia nr (...) z dnia (...)r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek doręczonego osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek. Pismem z dnia (...) r. Skarżący złożył wniosek o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych w okresie od dnia (...)r. do dnia (...) r. w związku z okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie czynności kontrolnych polegającymi na: przygotowaniu dokumentacji i wyjaśnień związanych z kontrolą oraz z przyczyn zdrowotnych. Pismem z dnia (...) r. inspektor kontroli Zakładu poinformował o przerwaniu wykonywania czynności kontrolnych we wnioskowanym okresie. Pismem z dnia (...)r. Skarżący wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Pismem z dnia (...)r. inspektor kontroli Zakładu wstrzymał wykonywanie czynności kontrolnych. Oddział ZUS w (...)wydał postanowienie z dnia (...)r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zostało ono doręczone skarżącemu w dniu (...)r. Na wydane postanowienie Oddziału ZUS w(...), Skarżący wniósł zażalenie z dnia (...) r. Następnie, po rozpoznaniu zażalenia Prezes ZUS wydał postanowienie z dnia (...)9 r. o uchyleniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż w jego ocenie przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało naruszenie przepisów prawa niewskazanych we wniesionym sprzeciwie oraz zażaleniu. Mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, z późn. zm.) zwanej dalej "Prawo przedsiębiorców", regulujące instytucję sprzeciwu oraz określony tryb postępowania w zakresie jego rozpatrywania, organ odwoławczy stwierdził, że w danej sprawie sprzeciw nie mógł podlegać rozpatrzeniu, ponieważ płatnik składek nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów Prawo przedsiębiorców. Prezes ZUS uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał Oddziałowi ZUS w (...)sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Oddział ZUS w (...) ponownie rozpatrując wniesiony przez płatnika składek sprzeciw uwzględni w tym zakresie przepisy k.p.a. Na wydane postanowienie Prezesa ZUS z dnia (...)r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie posiada statusu przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców. Skarżący prowadzi Szkołę Muzyczną I stopnia w (...) posiadającą status niepublicznej szkoły artystycznej o uprawnieniach publicznej szkoły artystycznej oraz Niepubliczną Szkołę Muzyczną II stopnia w (...) posiadającą status niepublicznej szkoły artystycznej bez uprawnień publicznej szkoły artystycznej. W ocenie WSA, zgodnie z art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Oznacza to, że działalność prowadzona w formie szkoły, placówki lub zespołu szkół niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet wtedy, gdy spełnia przesłanki uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Pojęcie szkoły należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty tzn. szkołą jest: przedszkole, szkoła podstawowa oraz gimnazjum i szkoła ponadgimnazjalna. Warunkiem jest to, żeby jej prowadzenie było usankcjonowane wpisem do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Sąd I instancji, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I UK 351/06, wskazał, że osoba fizyczna prowadząca szkołę niepubliczną podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm., zwanej dalej ustawą systemową lub u.s.u.s). Do osób fizycznych prowadzących szkoły nie stosuje się zatem zasad wynikających z tych przepisów. Inaczej mówiąc, nie prowadzą one działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co jednak nie oznacza, że w ogóle pozbawione są przymiotu osób prowadzących taką działalność. Sąd I instancji stwierdził, że Oddział ZUS w (....) zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Prezes ZUS w wydanym postanowieniu z dnia (...) r. wskazał, że Oddział ZUS w (....) powinien uwzględnić przepisy k.p.a. i wydać rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. W związku z tym nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. bowiem w postanowieniu Prezesa ZUS z dnia (....)r. wskazane zostały powody zastosowania tego przepisu. W wydanym postanowieniu zostało wskazane uzasadnienie prawne oraz faktyczne, z którego wynika przyjęte przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcie. Tym samym, nie został naruszony art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 9 i art. 11 k.p.a. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających wprost z akt sprawy, mianowicie faktu, że kontrola była prowadzona u skarżącego, który jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą wpisanym do Centralnej Ewidencji działalności Gospodarczej, a zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących; 2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy z pominięciem okoliczności, iż strona już w postępowaniu przed organem administracyjnym wskazywała błędy w wykładni systemowej z pominięciem treści art. 8 ust. 6 pkt 5 ustawy systemowej, i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy dla celów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skarżący powinien być traktowany jak przedsiębiorca (osoba prowadząca pozarolniczą działalność); 3. art. 145 § 1 ust. 1a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,77 § 1 k.p.a. przez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracyjne oraz wydanie wyroku; 4. art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7 przez niezbadanie sprawy w pełnym zakresie i pominięcie przez Sąd uchybienia organu w zakresie wskazania podmiotu, u którego kontroli dokonywano, podczas gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych oznaczył jako podmiot kontrolowany "(...)" NIP (...)REGON (...), który jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i wpisanym do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo wydania przez organ decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do rozpoznania, w sytuacji braku ku temu przesłanek, w szczególności braku wykazania przesłanki "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zgodzić się z zawartymi w nich twierdzeniami. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na postanowienie uchylające postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Oddalając skargę WSA stwierdził, że "...W rozpatrywanej sprawie Skarżący nie posiada statusu przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców. Skarżący prowadzi szkołę muzyczną. Z wpisów w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych prowadzonym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (nr wpisu:(...) (...)) wynika, że Skarżący prowadzi Szkołę Muzyczną I stopnia w (...)posiadającą status niepublicznej szkoły artystycznej o uprawnieniach publicznej szkoły artystycznej oraz Niepubliczną Szkołę Muzyczną II stopnia w (...) posiadającą status niepublicznej szkoły artystycznej bez uprawnień publicznej szkoły artystycznej. Zgodnie z art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą.". Powyższe stanowisko jest prawidłowe, o ile odnosi się tylko do Szkół Muzycznych I i II stopnia prowadzonych przez Skarżącego. Sam Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej trafności tego poglądu nie kwestionuje. Jednakże zgodzić należy się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie zbadał sprawy w pełnym zakresie i rozpoznał sprawę z pominięciem istotnych okoliczności wynikających wprost z akt sprawy. W związku z tym przypomnieć trzeba, że z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia (...) r. zostało skierowane do płatnika składek(...). Sama zaś kontrola została wszczęta w dniu (...) r. na podstawie upoważnienia nr(...). Stosownie do art. 89 ust. 1a pkt 5 u.s.u.s. upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, powinno zawierać co najmniej oznaczenie kontrolowanego płatnika składek. We wskazanym wyżej upoważnieniu podano nazwę i adres siedziby kontrolowanego płatnika składek:(...), (...), a identyfikator to NIP(...), REGON(...), PESEL(...). Oddział ZUS w Siedlcach jako adresata postanowienia z dnia (...)r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych wskazał Szkołę Muzyczną(...), podając dane identyfikacyjne płatnika składek: NIP (...) i REGON(...). Natomiast organ II instancji zaskarżone postanowienie skierował do Zespołu Szkół Artystycznych(...). Zauważyć należy, że w Centralnej Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej - REGON (...) nadany został Zespołowi Szkół Artystycznych(...), a jego wykonywana działalność gospodarcza, jak wynika z tej ewidencji, to pozaszkolne formy edukacji artystycznej (kod PKD 85.52.Z) i działalność związana z wystawianiem przedstawień artystycznych (kod PKD 90.01.Z). Organy, pomimo że w toku prowadzonego postępowania przywoływały wyżej wskazany REGON nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń i nie dokonały analizy czy działalność Skarżącego w ramach Zespołu Szkół Artystycznych jest działalnością gospodarczą, ograniczając swą ocenę jedynie do jego działalności w ramach Szkół Muzycznych. W zaskarżonym wyroku także Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że Skarżący prowadzi działalność również w ramach wskazanego Zespołu Szkół Artystycznych (...)od (...) r. wpisaną do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, pomimo, że obligował go do tego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Pamiętać bowiem należy, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, że sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd I instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte przez stronę przy formułowaniu zarzutów skargi, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że pominięcie powyższej okoliczności i niedokonanie przez organy, jak i Sąd I instancji, oceny charakteru działalności Skarżącego prowadzonej w ramach Zespołu Szkół Artystycznych, jest uchybieniem skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Pamiętać bowiem należy, że w myśl art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Zaś zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorcy przysługuje sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji będzie zobowiązany rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wcześniejszych rozważań oraz wynikających z nich wniosków. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł natomiast stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.