II GSK 705/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 907/21 w sprawie ze skargi I. B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., oddalił skargę I. B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 14 czerwca 2021 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie, działając z upoważnienia Prezydenta Olsztyna, nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 14.578,40 zł za zajęcie pasa drogowego ulic: H./F., obręb [...], działka nr [...] i obręb [...], działka [...] w O. bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklamy w okresie od dnia 6 do dnia 22 października 2020 r. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w motywach wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego oraz pomiary wykonane przy użyciu specjalistycznego urządzenia pomiarowego GPS, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie miejsca położenia reklamy względem przebiegu granic pasa drogowego oraz powierzchni reklamy. Ustaleń organu I instancji odnośnie wymiarów tablicy reklamowej oraz czasu ekspozycji reklamy strona nie zakwestionowała, wobec czego organ odwoławczy przyjął za prawidłowe poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Organ uznał również za prawidłową wysokość nałożonej na stronę kary, zgodną z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: u.d.p.) oraz uchwałą Nr XVIII/316/20 Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta Olsztyna, których zarządcą jest Prezydent Olsztyna (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur., poz. 1430, ze zm.). Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za bezsporne uznał okoliczności, że stwierdzone naruszenie trwało 17 dni i skarżąca zdemontowała reklamę oraz uporządkowała teren po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego. WSA stwierdził, że strona nie kwestionowała sposobu naliczenia i wysokości nałożonej na nią kary, zaś istota sporu sprowadzała się do odmiennej oceny okoliczność faktycznych sprawy w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie ziszczenia się warunku z art. 189f § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p. ściśle określają sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, co oznacza, że na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym przepisie. Dlatego dla ustalenia wysokości kary nie może mieć zastosowania art. 189d k.p.a. Sąd wskazał, że celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zdaniem Sądu I instancji wymierzona skarżącej kara taka nie była. To strona ponosiła odpowiedzialność za to, że reklama pozostawała do 22 października 2020 r. w pasie drogowym niezgodnie z przepisami prawa i stwarzała realne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Nie budziło wątpliwości Sądu, że posadowienie banera reklamowego składającego się z dwóch prostopadłych płaszczyzn w terenie zabudowanym, przy skrzyżowaniu mogło wpływać na widoczność i koncentrację uczestników ruchu drogowego. Wskazał w tym zakresie na stanowisko organu I instancji, że z uwagi na lokalizację - skrzyżowanie dróg, przejście dla pieszych i przystanek autobusowy, stronie nie udzielono by zezwolenia na przedmiotową lokalizację reklamy. W zakresie zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że również ten przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż uzależnia on odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.: dalej: p.p.s.a.). I. B. Sp. z o.o. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i niezastosowanie, w związku z czym uznano, że w przedmiotowej sprawie działania skarżącej nie miały znikomej wagi naruszenia co wiązało się z niezastosowaniem ww. przepisu i nałożeniem na spółkę kary pieniężnej, podczas gdy ze względu na znikomość czynu skarżącej, organ powinien odstąpić od nałożenia kary pieniężnej poprzestając na pouczeniu. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr [...], albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzut nie podważa prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji oraz wydanego w konsekwencji wyroku. Podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. sprowadza się do wytknięcia przez stronę skarżącą kasacyjnie błędnej wykładni i niezastosowanie tego przepisu, wskutek czego nałożono na stronę karę za zajęcie pasa drogowego z pominięciem znikomej wagi naruszenia jakiego strona się dopuściła. Powołany art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Regulacja ta w przedmiotowej sprawie nie miała i nie mogła zostać zastosowana, z uwagi na charakter sankcji administracyjnej, jaką organy zobowiązane są wymierzyć w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, a więc w przypadku o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 – 3 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przewidziana we wskazanym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 674/20). Wskazania wymaga, że przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który był podstawą wymierzenia spółce kary, precyzuje zasady obliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem warunków tego zezwolenia. Z przywołanej regulacji nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia kary oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, wyliczenia powierzchni zajętego pasa, oraz okresu stwierdzonego zajęcia. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Podkreślić należy, co wynika z treści omawianego przepisu, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne i nie pozostawia organowi wymierzającemu karę "luzu decyzyjnego" tak w kwestii samego nałożenia na podmiot dopuszczający się naruszenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak i wysokości tejże kary. Obligatoryjny charakter kary, o której mowa w omówionym art. 40 ust. 12 u.d.p., skutkuje niemożnością zastosowania przez organ administracji instytucją odstąpienia od nałożenia kary, określoną w art. 189f § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, uznając wyrok Sądu I instancji za prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.