II GSK 534/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Mrągowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 439/21 w sprawie ze skargi P. L. na uchwałę Zarządu Powiatu w Mrągowie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie oddala skargę kasacyjną. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 439/21, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pawła L. na uchwałę Zarządu Powiatu w Mrągowie z [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu w Mrągowie z [...] marca 2021 r. odwołano Pawła L. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 920) w związku z art. 30 ust. 3 Statutu Powiatu Mrągowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr X/52/2015 Rady Powiatu w Mrągowie z 15 września 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu w Mrągowie ze zm. W ocenie WSA, skarżącemu nie zapewniono minimalnych i elementarnych standardów ochrony i gwarancji procesowych w procedurze jego odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie, poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jego odwołania, w sytuacji braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat Mrągowski i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie co do istoty sprawy i oddalenie skargi na uchwałę Nr 138/902/2021 Zarządu Powiatu w Mrągowie z 30 marca 2021 r., a nadto zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2020 r. poz. 920 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ przy podjęciu skarżonej uchwały nie przestrzegał określonych w przepisach prawa wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządu, podczas gdy żaden przepis prawa nie określa procedury odwołania kierownika jednostki, - art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sposób realizacji przez Zarząd Powiatu w Mrągowie kompetencji zawartej w powołanym przepisie był dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do uchwały Nr 138/902/2021 Zarządu Powiatu w Mrągowie z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie odwołania Pana Pawła L. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie właściwe było stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy uchwała nie narusza przepisów prawa, a tym samym Sąd pierwszej instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli i błędnie przyjął, że uchwała Nr 138/902/2021 Zarządu Powiatu w Mrągowie z dnia 30 marca 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa i w konsekwencji stwierdził nieważność ww. uchwały; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że uchwała Nr 138/902/2021 Zarządu Powiatu w Mrągowie z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie odwołania Pana Pawła L. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie jest sprzeczna z prawem, co umożliwia stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy uchwała jest zgodna z prawem, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, zatem zasadnym było nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc więc związany jej granicami. 2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. 3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za trafnością stanowiska prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4. Całkowicie niezrozumiała są zarzuty zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej - niezależnie od błędnego przywołania normatywnych wzorców kontroli kasacyjnej. Kierując się wskazaniami przedstawionymi w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota tych zarzutów sprowadza się do tezy o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazuje na to argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w świetle której można wyprowadzić wniosek, że autor skargi kasacyjnej nie odwołuje się do - nieistniejącego - przepisu art. 3 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, lecz jej art. 32 ust. 2 pkt 5. Nie zmienia to jednak krytycznej oceny tych zarzutów, o czym niżej. 5. Przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy (w szczególności) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jest to więc norma kompetencyjna, w oparciu o którą skarżący kasacyjnie organ podjął sporną uchwałę, przy czym, jak wskazał WSA, uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co nie wyłącza obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W tym zakresie WSA podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a mianowicie, że obowiązek ten należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20). 6. W powyższym kontekście oceniając zarzut błędnej wykładni art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał, na czym ów błąd miał polegać, ale i utożsamił kwestię wykładni normy prawnej z jej zastosowaniem w ustalonym stanie faktycznym. Przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. 7. Podnosząc zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym - przez błędną jego wykładnię - skarżący kasacyjnie miał obowiązek wskazać, na czym polegał błąd, którego dopuścił się sąd pierwszej instancji i jaka winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. W skardze kasacyjnej obowiązku tego nie zrealizowano, bowiem pomijając zagadnienie prawidłowej wykładni art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, ograniczono się do zakwestionowania oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji co do nieprzestrzegania "określonych w przepisach prawa wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora". Jest oczywiste, że ocena ta nie dotyczyła zagadnienia wykładni art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, lecz naruszenia - jak ujął to WSA - "elementarnych zasad proceduralnych w postaci niezapewnienia stronie odwoływanej czynnego udziału w postępowaniu, a co za tym idzie uniemożliwienie lub utrudnienie przedstawienia przez nią swoich racji i argumentów, oraz wypowiedzenia się co do dokumentów mających znaczenie w jej sprawie". 8. Z tych samych powodów za bezzasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w zakresie dotyczącym uznania przez WSA, że sposób realizacji przez organ "kompetencji zawartej w powołanym przepisie był dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie". Poza wadliwym sformułowaniem tego zarzutu, jako odnoszącego się do zagadnienia wykładni prawa, zauważyć należy, że sąd pierwszej instancji wprost wskazał, że pomimo udziału skarżącego w posiedzeniu zarządu powiatu, podczas którego zadecydowano o jego odwołaniu, "jego udział w tym postępowaniu, a w konsekwencji możliwość obrony swych praw, uznać należy za iluzoryczne". Jak zauważył WSA, skarżący nie wiedział, że "będzie procedowana kwestia jego odwołania, był tym faktem zupełnie zaskoczony", jak też nie otrzymał żadnych dokumentów związanych z jego sprawą i z tych powodów nie mógł przygotować się merytorycznie do stawianych mu zarzutów. Oceny tej skutecznie nie podważono, bowiem w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu w zakresie ustaleń faktycznych obejmujących okoliczności podjęcia spornej uchwały, w tym przebiegu posiedzenia organu i przedstawienia argumentów za podjęcie uchwały, jak też braku realnej możliwości przygotowania stanowiska przez skarżącego. 9. Z powyższych względów, wobec niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz niezakwestionowania skutecznie istotnych ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów wynikowych, dotyczących sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji w ustalonych przez ten sąd okolicznościach faktycznych i prawnych - art. 151 p.p.s.a. oraz i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Naruszenie przepisów art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. - z powodu ich charakteru wynikowego - zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom, a jak wyżej już wyjaśniono, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby sąd pierwszej instancji dopuścił się takich uchybień. 10. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Natomiast domniemane naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego lub procesowego, nie prowadzi - co do zasady - do naruszenia tej normy prawnej, bowiem nie jest to materia obejmująca zagadnienie zakresu kontroli działalności administracji publicznej, bądź stosowania środków prawnych określonych w ustawie. 11. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zawiera normę prawną, w myśl której każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z samej treści wskazanej normy prawnej wynika wprost, że sąd pierwszej instancji przepisu tego nie mógł naruszyć, skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było kwestionowanie uprawnienie skarżącego do zaskarżenia spornej uchwały do sądu administracyjnego. 12. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.