IV SA/Wr 459/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty tytułem zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku ze zwolnieniem ze służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Decyzją z [...] Komendant Miejski Policji we W. (dalej: organ I instancji) zobowiązał R.G. (dalej: strona, skarżący) do zwrotu kwoty [...] zł tytułem częściowego zwrotu przyznanej mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm. - dalej: u.P.) oraz § 3a ust. 1 pkt 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm. - dalej: rozporządzenie). W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji wobec braku podstaw prawnych do jej wydania. Uzasadniając zaprezentował dokonaną przez sądy administracyjne wykładnię art. 94 ust. 2 u.P. i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przywołał także wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Trybunał, TK) z 29 listopada 2004 r. (K 7/04). Wyraził stanowisko, że wydając decyzję organ I instancji działał na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia oraz że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 u.P. Podkreślił, że ustawa (u.P.) nie przewiduje zwrotu pomocy finansowej z powodu zwolnienia policjanta ze służby. Uznał, że wprowadzenie podstawy zwrotu w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie tylko wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego ale jednocześnie powoduje niezgodność tego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego przepisy rozporządzenia wydawane są w celu wykonania ustawy, nie zaś w celu regulacji materii zastrzeżonej dla ustawy. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - decyzją z [...] - Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej: Komendant WP), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zauważył, iż w art. 94 ust. 2 u.P. wskazano, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Dostrzegł, że na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty (...). Komendant WP ocenił, że w sprawie zaistniała w/w podstawa prawna orzeczenia zwrotu przyznanej pomocy finansowej, którą prawidłowo zastosował organ I instancji, gdyż skarżący, co jest niesporne, został zwolniony ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez zastosowanie aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją RP i ustawą, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Uzasadniając powtórzył stanowisko z odwołania. W odpowiedzi na skargę Komendant WP wnioskował o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W niemal identycznym, co w rozpoznawanej sprawie, stanie faktycznym orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 25 kwietnia 2019 r. (III SA/Gl 11/19; CBOSA). Sąd - w składzie orzekającym w tej sprawie - podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w tym wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku, jako szczególnie trafne i wyczerpujące, Sąd wielokrotnie obszernie przywoła niżej, jako swoje. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową, wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale też i kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego, w przypadku uznania go za naruszający ustawę lub Konstytucję RP, stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie TK, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo powyższą zasadę potwierdził TK w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4) stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna zawarta w rozporządzeniu i uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową, a tym samym za naruszającą zawarte w Konstytucji przepisy proceduralne (art. 92 Konstytucji RP), stanowi wadliwą podstawę prawną aktu wydanego przez organ administracji. Przyjąć należy, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) charakter szczegółowy pod względem treściowym, tj. ma wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok TK z 26 października 1999 r., K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 u.P., Minister właściwy do spraw wewnętrznych miał określić, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Jak wskazał TK w wyroku z 29 listopada 2004 r. (K 7/04), dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 u.P., zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, a nie samodzielnego określania materialnoprawnych przesłanek zwrotu. Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a u.P. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta za określone przestępstwa i nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 u.P. upoważnienia. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdyż nie mógł podstawy takiej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), jak w sentencji wyroku. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ administracji zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.