II SA/Sz 1027/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej: Skarżąca) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy G. Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w obrębie Z., wydanej na rzecz P. W. (dalej: Inwestor). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z [...] października 2019 r. Inwestor zwrócił się do Burmistrza Gminy G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w obrębie Z. Burmistrz Gminy G., decyzją nr [...] z [...] września 2020 r., ustalił warunki zabudowy. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] grudnia 2020 r., Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na niewłaściwe ustalenie parametrów planowanej inwestycji, w tym linii zabudowy oraz na brak uzasadnienia dla stosowania w drodze wyjątków parametrów zabudowy innych niż właściwych dla sąsiednich działek. Po uzupełnieniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Burmistrz Gminy G. ustalił na rzecz Inwestora warunki zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca. Zarzucała wydanej decyzji niekonsekwentne i sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zagospodarowania terenu. W ocenie Skarżącej organ I instancji nadal nie wykonał wszystkich zaleceń wskazanych w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2021 r. i nadal naruszona jest zasada dobrego sąsiedztwa. W ocenie odwołującej w sąsiedztwie dominuje zabudowa usługowa a planowana zabudowa mieszkaniowa w zabudowie bliźniaczej nie wpisuje się w tę istniejącą zabudowę. Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium, po przywołaniu 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie) wskazało, iż ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium stwierdziło, iż w badanej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne a badana decyzja posiada dwa załączniki -graficzny oraz tekstowy - wyniki z analizy urbanistycznej. Załącznik graficzny badanej decyzji sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej — ul. [...] na działce nr [...] za pomocą służebności na działce nr [...]. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 90 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu 270 m. Mając powyższe na uwagę Kolegium stwierdziło, że obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w promieniu 270m, tj. w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zaś załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśniono także, iż planowana inwestycja polegać ma na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano zaś, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. W ocenie organu odwoławczego spełniony zatem został w ten sposób wymóg kontynuacji funkcji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, jakoby w obszarze analizy dominowała zabudowa usługowa, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie potwierdzają tego wyniki z analizy urbanistycznej. Nadmieniono przy tym, że na gruncie obowiązujących przepisów, tj. w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizy występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam albo podobny sposób co planowana inwestycja. Bez znaczenia przy tym jest to, jaka jest dominująca funkcja w obszarze analizy. Kolegium zweryfikowało także parametr linii zabudowy i stwierdziło, że mieści się on w granicach przepisów § 4 rozporządzenia. W zakresie wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na zasadzie wyjątku dopuszcza jednak odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W badanej sprawie wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie do 14%. Z danych zawartych w wynikach z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość parametru wskaźnika zabudowy wynosi 7,66%. Z uwagi na nieznaczny stopień zainwestowania sąsiednich terenów - w obszarze znajdują się tylko trzy zabudowane nieruchomości - oraz fakt, że ustalenie omawianego parametru nie przekracza najwyższej wartości z obszaru analizy, organy administracji uznały, że ustalenie parametru wskaźnika zabudowy na poziomie do 14% powierzchni działki mieści się w granicach przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Co do ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, organ wyjaśnił, że w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza natomiast inny sposób ustalenia tego parametru, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W badanej sprawie organy stwierdziły, że ustalono parametr szerokości elewacji frontowej na poziomie 13,0 m z tolerancją do 20%. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizy wynosi 13.0 m. Kolegium uznało, że parametr szerokości elewacji frontowej wyznaczono w sposób prawidłowy. Organy administracji stwierdziły ponadto, że w badanej sprawie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 2,8 do 4,0 m tj. zgodnie z § 7 rozporządzenia. Wyjaśniono, że w przypadku części garażowej położonej na linii ściany frontowej projektowanego budynku mieszkalnego wysokość okapu musi wynosić minimum 2.2 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że wysokość okapów budynków z badanego obszaru występuje w przedziale od 2,8 do 4,0 m zaś części garażowe posiadają wysokość okapu w przedziale od 2,2 m do 3,5 m. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie występują zabudowane nieruchomości. Istniejąca w obszarze analizy zabudowa posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 2,8 do 4,0 m. Oceniając geometrię dachu organy administracji stwierdziły, że w wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że występujące w obszarze analizy budynki posiadają dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 45°, prostopadłym bądź równoległym układzie kalenicy względem drogi publicznej oraz wysokością kalenicy w przedziale od 8 do 8,8 m. Natomiast dachy planowanych budynków dachami wysokimi dwu lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 45°, równoległym lub prostopadłym układem kalenicy względem obowiązującej linii zabudowy oraz kalenicy o wysokości do 9,0 m. W tej sytuacji stwierdzono, że parametry geometrii dachu wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w decyzji organu odwoławczego. Wyjaśniono, że wyniki z analizy urbanistycznej uzupełnione zostały o tabelaryczne zestawienie kształtowania się poszczególnych parametrów w obszarze analizy, zaś ustalenie poszczególnych parametrów na zasadzie wyjątku zostało odpowiednio uzasadnione. Końcowo Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi dopiero wstępną ocenę planowanej inwestycji pod kątem jej dopuszczalności z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Podkreślono, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie daje Inwestorowi prawa do rozpoczęcia realizacji inwestycji - stanowi jedynie swego rodzaju promesę, że z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja może być zrealizowana. Dopiero w oparciu o decyzję ustalająca warunki zabudowy przygotowuje się projekt budowlany i występuje o pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza jednak o tym, że Inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę, bowiem uzyskanie tej drugiej decyzji uzależnione jest od spełnienia szeregu wymogów, określonych szczegółowo w ustawie Prawo budowlane. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych W treści skargi wskazała, że wobec treści decyzji nadal naruszane są przepisy o kontynuacji aktualnej funkcji zabudowy przez nową inwestycję, a Kolegium zdaje się lekceważąco podchodzić do tych przepisów. Zdaniem Skarżącej z treści uzasadnienia można mieć wrażenie, że "ważniejsze" niż przepisy dotyczące warunków zabudowy są przepisy dotyczące pozwolenia na budowę. I dopiero na etapie pozwolenia na budowę będzie sprawdzane czy taka inwestycja może powstać w tym miejscu - co nie jest prawdą i każde przepisy są tak samo ważne. W ocenie Skarżącej nie można też zgodzić się z "uporczywie stosowanym, wybiórczym i dowolnym ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, sprowadzającym się do całkowitego pominięcia charakteru istniejącej dominującej zabudowy na obszarze analizowanym i swoistym poszukiwaniu i eksponowaniu takich nieruchomości, które jedynie częściowo są lub być może kiedyś będą przeznaczone na cele wyłącznie mieszkaniowe. Pomija się przy tym całkowicie fakt, iż w obszarze analizowanym dominująca jest zabudowa usługowa. Urząd całkowicie pomija zabudowę usługowo-mieszkalną na działce nr [...]". Jak wywiedziono dalej, planowana w tym miejscu inwestycja, polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w żaden sposób nie wpisuje się w tę istniejącą zabudowę, lecz spowoduje naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego okolicy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego przepisu wynika wprost, że potwierdzenie spełniania przez wnioskodawcę powyższych wymogów obliguje organ administracji do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku postępowania, uzupełnionego przez organ I instancji po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne opracowała analizę, która miała za przedmiot ocenę czy w zakresie planowanej inwestycji spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Owa analiza została poddana obszernej ocenie organu administracji odzwierciedlonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Całość rozważań doprowadziła Kolegium do wniosku, iż spełniony został wymóg kontynuacji funkcji. Jak wyjaśniał organ odwoławczy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla stwierdzenia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizy występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam albo podobny sposób co planowana inwestycja. Natomiast zdaniem Skarżącej organ winien był ustalić funkcję dominującą a kontynuacja funkcji powinna dotyczyć właśnie owej funkcji "dominującej". Powyższy zarzut skargi nie znajduje żadnego oparcia w treści obowiązujących przepisów, w których wyraźnie stanowi się o "co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2021 r. sygn. akt. II OSK 421/21, w świetle tego przepisu bez znaczenia jest, iż w obszarze analizowanym dominuje inny sposób zagospodarowania terenu. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, jeżeli w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zatem nawet dowiedzenie przez Skarżącą, iż faktycznie na obszarze analizowanym dominująca jest inna funkcja, czego - jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy analiza urbanistyczna nie potwierdza - nie zmieniłoby obowiązku organu weryfikacji wniosku o warunki zabudowy pod kątem istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Tym samym zarzuty w powyższym zakresie są nieuzasadnione, bowiem działanie organów administracji było zgodne z prawem. Odnosząc się do innych zarzutów skargi nie sposób nie dostrzegać, iż obszar analizowany został określony dla minimalnych wymaganych prawem parametrów. Stąd całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie jakoby działania organów wiązały się z poszukiwaniem i eksponowaniem takich nieruchomości, które jedynie częściowo są lub być może kiedyś będą przeznaczone na cele wyłącznie mieszkaniowe. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej - a z nie zakwestionowanych wyników analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa - nie sposób uznać za niegodne z prawem wniosku, że został spełniony wymóg kontynuacji funkcji w rozumieniu ustawy. Nie jest także trafny zarzut braku wykonania zaleceń Kolegium zawartych w zapadłej uprzednio decyzji kasacyjnej. Zakwestionowane wówczas wyniki z analizy urbanistycznej uzupełnione zostały bowiem o tabelaryczne zestawienie dotyczące poszczególnych parametrów w obszarze analizy. Odstępstwa przyjęte przy wydawaniu decyzji są zaś dopuszczone w obowiązujących przepisach i zostały przekonująco uzasadnione. Nie sposób natomiast odnieść się do zarzutu jakoby z treści uzasadnienia organu odwoławczego miało wynikać, że "ważniejsze" niż przepisy dotyczące warunków zabudowy są przepisy dotyczące pozwolenia na budowę. Organy administracji opierały się bowiem wyraźnie w toku orzekania na właściwych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stosownych przepisach rozporządzenia. Niewykluczone, że do powyższego wniosku Skarżącą doprowadziło opisanie przez organ odwoławczy występujących w procesie inwestycyjnym wzajemnych relacji decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Jednakże treść uzasadnienia nie daje żadnych podstaw do przyjmowania iżby faktycznie organy w kwestionowanych decyzjach o warunkach zabudowy uznawały przepisy prawa budowalnego za "ważniejsze" nie zaś stosowany przepisy mające zastosowanie w toku rozstrzygania o warunkach zabudowy. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione a organy administracji wobec potwierdzenia przez Inwestora w toku postępowania spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z prawem ustaliły warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.