I OSK 2161/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/21 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 marca 2021 r. nr DO-II.7612.154.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. I SA/Wa 1260/21, oddalił skargę T. Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 10 marca 2021 r. nr DO-lI.7612.154.2019.JL, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez wykonanie decyzji po niespełnieniu przesłanek określonych w powołanym przepisie, poprzez rażące naruszenie prawa; 2. przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, pomimo spełniania wskazanych w artykule przesłanek; 3. przepisów postępowania, tj. art. 7a k.p.a. tj. zasada rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony - poprzez uznanie, że brak koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy dokumentów należy zastąpić pozostałym materiałem dowodowym i jedynie w oparciu o niego wydać wyrok. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ostatecznie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zacząć należy od konstrukcji skargi kasacyjnej, bo w dużej mierze to zdeterminowało treść rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA nie jest bowiem uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ustawy. Wyjaśnić dalej należy, że – jak wskazano wyżej – art. 174 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej, wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, nie wskazuje na żadną postać naruszenia. Autorka skargi kasacyjnej użyła zwrotu: "poprzez wykonanie decyzji po niespełnieniu przesłanek określonych w powołanym przepisie, poprzez rażące naruszenie prawa", co nie wyjaśnia, czy chodzi o błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. To drugie wiąże się ponadto z tym, że "Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy" (zob. wyrok NSA z 12.07.2024 r. III OSK 2638/23, LEX nr 3743234). Natomiast zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać również, jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu, według skarżącego kasacyjnie. Do tak, jak w niniejszej sprawie, zredagowanego zarzutu nie sposób się zatem odnieść. Poza tym zauważyć należy, że w tej sprawie mieliśmy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdzie stan faktyczny i prawny ustala się na chwilę wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzoru. W dniu 8 czerwca 1989 r., czyli w dniu wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła strona, art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, stanowił, że "Wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe oraz gruntu zabudowanego domami i budynkami wymienionymi w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a), c) i pkt 2 wynosi 1% ceny ustalonej na podstawie art. 44" (Dz. U. 1989 r. Nr 14, poz. 74). Autorka skargi kasacyjnej nie precyzuje, o jaką wersję przepisu (art. 46 ust. 1) chodzi, a ta z 1989 r. zupełnie nie przystaje do sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się też we własnym zakresie domyślać, że prawdopodobnie chodzi o treść przepisu ustaloną w tekście jednolitym ustawy 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), na co mogłoby wskazywać uzasadnienie skargi kasacyjnej, ale "Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej" (wyrok NSA z 16.05.2024 r. I OSK 971/23, LEX nr 3724836). Jak wskazano wyżej, w okolicznościach tej sprawy powinny być wskazywane przepisy (i ich numeracja) obowiązujące w dniu wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła strona. Drugi zarzut, dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oparty został na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter materialny, gdyż stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku rażącego naruszenia prawa lub działania organu bez podstawy prawnej. "Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny" (wyrok NSA z 15.05.2013 r. I OSK 2160/11, LEX nr 1328357). Sama pomyłka w oznaczeniu podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikowałaby tego zarzutu, gdyby nie brak, tak jak poprzednio, postaci naruszenia oraz wskazania konkretnego przepisu, którego dotyczy zarzut rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy skarżący kasacyjnie twierdzi, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z 8 czerwca 1989 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazując przy tym, jaki konkretnie przepis został rażąco naruszony. Tak opisany zarzut uznać należy co najmniej za niepełny, jeśli ze skargi kasacyjnej wynika, że uchybienie polegało na "utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, pomimo spełniania wskazanych w artykule przesłanek". Otóż takich "przesłanek" w postaci wskazania, jaki przepis został rażąco naruszony, zarzut nie zawiera. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. zauważyć należy, że przepis ten składa się z dwóch paragrafów, a skarga kasacyjna nie wskazuje, o który z nich chodzi. Podstawa kasacyjna nie jest więc precyzyjna, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może jej uzupełniać we własnym zakresie. Ponadto, § 1 tego przepisu odnosi się do wątpliwości co do treści normy prawnej, a w zarzucie stwierdza się, że przepis został naruszony "poprzez uznanie, że brak koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy dokumentów należy zastąpić pozostałym materiałem dowodowym i jedynie w oparciu o niego wydać wyrok", czyli do ustaleń faktycznych, czego norma z art. 7a k.p.a. w ogóle nie dotyczy. Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że "Z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom" (zob. wyrok NSA z 14.02.2024 r. I OSK 2014/20, LEX nr 3690461). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Oddalony został również wniosek uczestnika postępowania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa o zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na brak podstawy prawnej w art. 204 p.p.s.a. do przyznania takich kosztów na rzecz strony, która nie była skarżącym lub organem.