I OSK 981/22

Dnia 18 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 320/21 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt I SA/Po 320/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę S. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 października 2020 r. nr [...], a którą to decyzją organ: I. zobowiązał S. M.– jako właściciela nieruchomości położonych w [...], gmina [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. 9,4590 ha z ark. mapy 1, obrębu [...], ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 3,0590 ha z ark. mapy 1, obrębu [...], ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] - do udostępnienia części w/w nieruchomości w celu wykonania przez [...] S.A., Oddział w [...] prac polegających na remoncie przebiegającego przez nieruchomość gazociągu poprzez przywrócenie prawidłowego posadowienia gazociągu oraz w celu wykonania remontu przekroczenia cieku wodnego na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] o pow. [...] ha (KW [...]), której właścicielem jest Skarb Państwa w ramach zadania pn.: "Remont gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 5,4 MPa relacji Śrem-Poznań" w pasie zajęcia o powierzchni [...] m2 na działce nr [...] oraz w pasie zajęcia o powierzchni [...]m2 na działce nr [...], na okres 6 miesięcy, licząc od dnia, w którym nastąpi zajęcie nieruchomości, zgodnie z załącznikami graficznymi – mapami w skali 1:1000, stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji, II. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S.M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1.prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest: -) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 7a oraz art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że prace wykonywane przez [...] Spółkę Akcyjną, Oddział w [...] mają charakter remontu, o którym mowa w art. 124b ust 1 u.g.n., podczas gdy charakter prac, które miały zostać przeprowadzone na nieruchomościach skarżącego wskazuje, że jest to przebudowa gazociągu, a nie remont, gdyż nie ma prowadzić do przywrócenia stanu pierwotnego, lecz zmienić trwale charakter nieruchomości poprzez wykonanie nasypu, a prawidłowa wykładnia przepisów Prawa budowlanego, oparta na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż planowane czynności stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane ze względu na zmianę parametrów istniejącego gazociągu, bowiem zmiana taka wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, -) niewłaściwe zastosowanie art. 124b ust. 1 u.g.n. - polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odnośnie oświadczeń woli skarżącego wobec [...] Spółkę Akcyjną, Oddział w [...] należy zinterpretować jako nie wyrażenie zgody właściciela nieruchomości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący wyraził zgodę na czasowe zajęcie jego nieruchomości, jednak pod pewnymi warunkami, co organ orzekający błędnie zinterpretował jako nie wyrażenie zgody w myśl art. 124b ust. 1 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja organu II instancji jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a. a tym samym: -) niesłuszne przyjęcie, że prace mają na celu przywrócenie stanu pierwotnego na przedmiotowych nieruchomościach, -) brak ustaleń co (do) znaczenia okoliczności, że gazociąg usadowiony jest za płytko - na głębokości około 50 cm, podczas gdy powinien być posadowiony na głębokości 80 cm pod ziemią, a co za tym idzie - prace, których celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem mają charakter przebudowy gazociągu, gdyż zmieni się miejsce jego przebiegu, -) błąd polegający na uznaniu, że [...] Spółka Akcyjna, Oddział w [...] w ramach prac wykonanych na nieruchomości skarżącego doprowadzi do usunięcia wypłyceń, podczas gdy skarżący wielokrotnie informował, że na terenie jego działek nie ma wypłyceń, a Sąd zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających w tym zakresie, -) brak poczynienia przez Sąd własnych ustaleń co do tego, czy nasyp będzie miał charakter trwały czy też ulegnie samoczynnej niwelacji, co w konsekwencji doprowadzi do stanu zagrożenia publicznego wynikającego z faktu, że gazociąg nie będzie posadowiony na wymaganej głębokości 80 cm, lecz płycej, a co w konsekwencji doprowadziło do uznania czynności wykonywanych przez [...] za remont, podczas gdy prawidłowa oraz wszechstronna analiza w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż podejmowane czynności stanowią przebudowę - w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych i brak przywrócenia stanu pierwotnego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania - [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w postaci: błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 7a oraz art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i niewłaściwym zastosowaniu art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione a częściowo nie zostały one nawet w pełni poprawnie sformułowane. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że skarga kasacyjna, z uwagi na wysoki stopień jej sformalizowania, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć wskazanie określonych przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej winien zatem wymienić nie tylko numery poszczególnych artykułów (ewentualnie dalszych jeszcze jednostek redakcyjnych), ale wskazać także sam akt prawny, w którym przepisy te się znajdują, czyli podać jego nazwę, datę i miejsce publikacji. Opisanych wyżej wymagań nie spełniało zatem pominięcie w skardze kasacyjnej zarówno daty, jak i miejsca publikacji ustawy Prawo budowlane oraz miejsca publikacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza, że ustawy te były wielokrotnie nowelizowane i doczekały się szeregu tekstów jednolitych. Dodać przy tym należy, że – jak wspomniano na wstępie – z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie tylko w granicach, zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza więc, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób precyzyjny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może ani uzupełniać skargi kasacyjnej, ani orzekać na zasadzie domyślania się intencji skarżącego. Odnosząc się do samych zarzutów, wskazać należy, że wśród zarzutów procesowych tylko jeden z nich, to jest zarzut oparty na art. 151 p.p.s.a., mógł być odnoszony wprost do postępowania przed Sądem Wojewódzkim. Przepis ten ma jednak charakter jedynie wynikowy (następczy), a oznacza to, że jego zastosowanie jest uwarunkowane oceną legalności zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Wskazanie zatem w skardze kasacyjnej tylko na naruszenie w/w przepisu nie mogło być – już co do zasady - wystarczające dla akceptacji twierdzenia skarżącego, że Sąd Wojewódzki w sposób istotny naruszył przepisy proceduralne bo: zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających w kwestii, iż skarżący wielokrotnie informował, że na terenie jego działek nie ma wypłyceń a [...] S.A. - w ramach prac wykonanych na nieruchomości skarżącego - miał doprowadzić do ich usunięcia oraz, iż Sąd Wojewódzki nie poczynił (cyt.): "własnych ustaleń co do tego, czy nasyp będzie miał charakter trwały czy też ulegnie samoczynnej niwelacji, co w konsekwencji doprowadzi do stanu zagrożenia publicznego wynikającego z faktu, że gazociąg nie będzie posadowiony na wymaganej głębokości 80 cm, lecz płycej". Również pozostałe zarzuty procesowe (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r. o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela opisanych na wstępie nieruchomości do ich udostępnienia – w trybie art. 124b ust. 1 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: "u.g.n."). Po wszczęciu postępowania, w dniu 24 lipca 2020 r. Starosta [...] przeprowadził oględziny objętych wnioskiem nieruchomości, a które potwierdziły przebieg gazociągu DN 500 relacji Śrem – Poznań przez działki nr [...] i [...]położone w [...]. Istotne było przy tym to, że – jak wynikało z protokołu z w/w oględzin – S. M.nie wyrażał zgody na dokonanie remontu rurociągu poprzez wykonanie na nim nasypu, ponieważ – jak akcentował – (cyt.): " obawia się, że po kilku latach nasyp zostanie zniwelowany a rury nadal będą znajdowały się zbyt płytko – obecnie to było 52 cm podczas ostatniego pomiaru". Z tego powodu skarżący stał na stanowisku, iż (cyt.): "gazociąg powinien być umieszczony na całej długości głębiej i w gruncie". Przedstawiciel inwestora twierdził natomiast, że (cyt.): "nasyp będzie wykonany z gleby niepylistej, klasy III (czerwoziemia), a jego wysokość ok 30 cm". Następnie w dniu w dniu 28 lipca 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna po czym pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. inwestor odpowiedział na uwagi pełnomocnika właściciela nieruchomości, zgłoszone podczas rozprawy administracyjnej. Wyjaśnił w nim, że na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] nie planuje posadowienia jakichkolwiek urządzeń naziemnych zaś zakres prac remontowych, koniecznych do wykonania w pasie montażowo – komunikacyjnym polegać będzie na remoncie skrzyżowania gazociągu z ciekiem wodnym – rowem melioracji szczególnej (na działce [...]) z wykorzystaniem działki nr [...] na organizację placu montażowo – komunikacyjnego wraz z likwidacją wypłycenia w punkcie 130 – 132 E działki ewidencyjnej [...] i 140 E działki [...] poprzez nasypanie gruntu (gleby klasy III) o grubości 30 cm, tak by minimalne przykrycie gazociągu po remoncie wynosiło 80 cm, zgodnie z projektem tj. załączoną mapą. Inwestor jednocześnie zapewnił, że planowane w ramach inwestycji prace budowlane zmierzać będą do remontu gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 Śrem –Poznań, prowadzącego do przywrócenia jego pierwotnego stanu. O charakterze prac świadczyć zaś miały dołączone do pisma dokumenty, takie jak: zgłoszenie robót budowlanych z dnia 20 marca 2019 r. i wydane przez Wojewodę Wielkopolskiego w odpowiedzi na nie zaświadczenie z dnia 11 kwietnia 2019 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych. Ostatecznie organy ustaliły zatem, że planowana inwestycja obejmować będzie: zorganizowanie placu budowy, montaż kładki umożliwiającej przejazd przez rów melioracyjny (po zakończeniu prac na działkach nr [...] i nr [...] demontaż w/w kładki), dojazd do miejsca prowadzenia prac, dostawę materiałów na miejsca prowadzenia robót, prace ziemne, wycięcie fragmentu rurociągu DN 500, prace spawalnicze, badania nieniszczące spoin, prace antykorozyjne, próbę ciśnieniową gazociągu, przywrócenie prawidłowego posadowienia gazociągu poprzez nawiezienie ziemi, wyrównanie terenu po zakończeniu prac oraz przywrócenie stanu pierwotnego i uprzątnięcie miejsca prowadzenia robót. Jak z powyższego zatem wynika zaplanowane na nieruchomościach skarżącego prace miały polegać jedynie na miejscowym remoncie gazociągu. Wykonanie zaś na nim nasypu miało na celu jedynie usunięcie konkretnego tylko wypłycenia (w punkcie 130 – 132 E działki ewidencyjnej [...] i 140 E działki [...]), związanego ze skrzyżowaniem gazociągu z opisanym wyżej ciekiem wodnym – rowem melioracji szczególnej. Z tego względu – zdaniem składu orzekającego - należało zgodzić się z uczestnikiem postępowania, iż w tym przypadku miał być jedynie naprawiony fragment gazociągu zaś zmianie miała ulec tylko i wyłącznie głębokość jego położenia poprzez pokrycie go kolejną warstwą gleby. W związku z tym – zdaniem składu orzekającego - zaskarżony wyrok, w którym Sąd Wojewódzki oddalił skargę S. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 października 2020 r. nr [...], uwzględniającą wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r., był w pełni prawidłowy. W takiej sytuacji nie można było bowiem przyjąć, iż - jak twierdził skarżący - zaplanowane na jego nieruchomościach prace nie miały na celu przywrócenia stanu pierwotnego a zatem stanowiły przebudowę rurociągu. Odnosząc się do zagadnień materialnoprawnych, wyjaśnić natomiast należy, że zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Jak z powyższego przepisu zatem wynika, wydanie decyzji na jego podstawie nie musi być poprzedzone rokowaniami, które miałyby być prowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia z właścicielem nieruchomości. Do uruchomienia tego trybu wystarczy bowiem, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na jej udostępnienie inwestorowi. Za wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości nie może być zaś uznawane wyrażenie jej, ale tylko pod pewnymi, określonymi warunkami. Nie jest to bowiem zgoda bezwarunkowa, a jedynie przedstawienie propozycji, na jakich zgoda taka może być w przyszłości udzielona. Jak wyżej wskazano, w rozpatrywanym przypadku na nieruchomościach skarżącego miał być naprawiony jedynie fragment gazociągu. Nie ulegały natomiast zmianie jego parametry. Jedynie ulec zmianie miała tylko głębokość położenia rurociągu poprzez pokrycie go kolejną warstwą gleby. W takiej sytuacji niewątpliwie więc nie można było twierdzić, że uznanie zaplanowanych na gruncie skarżącego prac winno być traktowane jako przebudowa a nie remont gazociągu. W myśl bowiem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), za przebudowę – w rozumieniu art. 3 pkt 7a - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (....), podczas, gdy za remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie stanowiącej bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 w/w ustawy). Dodać przy tym trzeba, że pogląd, iż zaplanowane w tym przypadku prace miały charakter prac remontowych, Sąd Wojewódzki uzasadniał także argumentacją nawiązującą do ustawodawstwa energetycznego, a którego to poglądu skarga kasacyjna nie podważała. Z tych powodów skład orzekający uznał, że zarzuty kasacyjne oparte na błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 7a oraz art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane nie były trafne. Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Jak wynika z przytoczonej wyżej treści tego przepisu, uruchomienie trybu w nim przewidzianego warunkuje brak zgody właściciela nieruchomości na czasowe jej udostępnienie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie przeprowadzenie rokowań przez w/w podmioty. Za zgodę na udostępnienie nieruchomości nie może być zaś traktowane wyrażenie takiej zgody, ale pod tylko pewnymi warunkami, na które z kolei nie godzi się inwestor. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.