I SAB/Wa 391/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H., A. U., S. S., G. W., A. L., S. G. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1960 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. H., A. U., S. S., G. W., A. L., S. G. po 1000 (tysiąc) złotych na rzecz każdego ze skarżących tytułem sumy pieniężnej; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz M. H., A. U., S. S., G. W., A. L., S. G. kwotę 682 (sześćset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. H., A. U., S. S., G. W., A. L., S. G. (dalej również jako: "skarżące", "strony skarżące"), wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również jako: "organ", Minister") w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] (dalej również jako: "Prezydium") z [...] sierpnia 1960 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego w [...], przy ul. [...], nr hip. [...] dz. [...] - w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa. Organowi administracji publicznej zarzuciły rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 i art. 37 § 2 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, brak informacji dla stron o przyczynach niezachowania terminu oraz pominięcie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W skardze wniosły o: 1) zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w terminie określonym przez Sąd; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – powoływanej dalej, jako "ppsa"); 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że pismem z [...] czerwca 2015 r. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]. W następstwie powyższego organ zwracał się do różnych urzędów o nadesłanie dokumentów i informacji. Również skarżące przedkładały żądane dokumenty i informacje. Pismem z [...] maja 2016 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a termin załatwienia sprawy został wyznaczony na [...] listopada 2016 r. Skarżące podniosły, że mimo upływu określonego w piśmie z [...] maja 2016 r. terminu, organ przez ponad cztery i pół roku postępowania nie zakończył. Minister nie informował też stron o wyznaczeniu nowej daty załatwienia sprawy, ani też o przyczynach zaistniałej zwłoki. Ostatnim pismem przekazanym do wiadomości skarżących było pismo do Ministra Finansów z [...] maja 2017 r. stanowiące zapytanie w kwestii odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przyznanego na podstawie umów indemnizacyjnych. W sytuacji braku działania Ministra skarżące, pismem z [...] września 2021 r., wystąpiły z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie [...] września 2021 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące wskazały, że bezczynność organu ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem aktu. Wobec czego, w ich ocenie, za w pełni uzasadnione należy uznać stwierdzenie, że organ w prowadzonym z ich wniosku postępowaniu, pozostawał w bezczynności. Powołując się na okoliczności, w jakich doszło do bezczynności oraz na nałożony na organ obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, skarżące wskazały, że Minister zignorował normy wynikające z art. 35 § 1-3, art. 36 i art. 37 § 2 kpa. W tej sytuacji, ich zdaniem zasadnym jest stwierdzenie, że bezczynność Ministra nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące zauważyły, że postępowanie w sprawie toczy się ponad cztery i pół roku po upływie określonego w zawiadomieniu z [...] maja 2016 r. terminie, a strony nie zostały poinformowane o wyznaczeniu kolejnego terminu zakończenia sprawy, ani o przyczynach zaistniałej zwłoki. Podniosły, że zgodnie z dyspozycją art. 36 kpa, Minister był zobligowane do zawiadomienia stron o zwłoce, z równoczesnym podaniem jej przyczyny i określeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Podkreśliły, że obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku, gdy zwłoka następuje z przyczyn od niego niezależnych, a zawiadomienie w tej kwestii powinno zostać wystosowane do stron niezwłocznie, przed upływem wyznaczonego wcześniej terminu. W sprawie doszło ich zdaniem do rażącego naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), a także zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 kpa), gdyż jedynie w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego załatwienie powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca, a w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Z uwagi na powyższe skarżące domagają się zastosowania dodatkowych środków, które zmobilizują Ministra Rozwoju i Technologii do zakończenia postępowania, wskazując na zasadność ukarania organu grzywną. W opinii skarżących wymierzenie kary o charakterze dyscyplinująco-represyjnym jest konieczne, gdyż istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji Minister nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa i będzie unikał podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ich zdaniem taki rodzaj sankcji będzie stosowną karą za długotrwały stan bezczynności i przez to naganny przypadek zwłoki. Wskazując na rażące przekroczenie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, skarżące oświadczyły, że taka praktyka organu wywołała u nich poczucie krzywdy i bezsilności. Powołały się również na swoją trudną sytuację prawną, jako następców dawnych właścicieli nieruchomości, która w ich ocenie pozostaje z winy organu od wielu lat w zawieszeniu. Argumentując jak wyżej, skarżące wniosły o przyznanie od Ministra rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty stanowiącej dziesięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazały na kompensacyjne znaczenie tego środka, oraz charakter sumy pieniężnej, jako rekompensaty za negatywne skutki związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ich ocenie przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości niewątpliwie zmobilizuje od Ministra Rozwoju i Technologii do zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że [...] czerwca 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek M. H., A. U., S. S., G. W., A. L., S. G. o stwierdzenie nieważności wyżej przywołanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]. Dalej wskazał szereg podjętych przez siebie czynności, ukierunkowanych za niezwłoczne załatwienie sprawy, w tym zwrócenie się: pismem z [...] czerwca 2015 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], Biura Gospodarki Nieruchomościami Dzielnicy [...] Urzędu [...] o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości (akta wpłynęły do organu [...] lipca 2015 r.), do Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie kart działu II księgi hipotecznej nr [...], obejmującej wpis Skarbu Państwa oraz kopii karty wskazującej ostatniego właściciela przeddekretowego nieruchomości (dokumenty organ otrzymał [...] lipca 2015 r.); pismem z [...] lipca 2015 r. ponowionym [...] stycznia 2016 r. do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o udostępnienie danych geodezyjnych dotyczących nieruchomości (dane geodezyjne nadesłano w [...] lutego 2016 r.); pismem z [...] lutego 2016 r. do Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie kolejnych dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (wpływ do organu [...] marca 2016 r.). Organ wskazał też, że [...] kwietnia 2016 r., na podstawie uzyskanych danych geodezyjnych oraz akt własnościowych sporządzono opinię geodezyjną dotyczącą nieruchomości. Następnie, zawiadomieniem z [...] maja 2016 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania, jednocześnie wskazano przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia do [...] listopada 2016 r. Minister zaznaczył, że wraz z zawiadomieniem zwrócił się do wnioskujących o nadesłanie informacji o spadkobiercach po zmarłym E. W., w celu ustalenia pełnego kręgu stron postępowania. Pismem z [...] maja 2016 r. organ został poinformowany o postępowaniu w przedmiocie ustanowienia kuratora spadku nieobjętego, a informacja o jego zakończeniu wpłynęła [...] kwietnia 2017 r. Następnie Minister wskazał na kolejne podjęte przez siebie działania: zwrócenie się pismem z [...] maja 2017 r. do Ministerstwa Finansów o informację w kwestii wypłaty odszkodowania za nieruchomość w ramach układów indemnizacyjnych. Pismem z [...] maja 2017 r. Ministerstwo Finansów poinformowało, że J. H. złożyła wniosek o odszkodowanie obejmujące sporną nieruchomość I decyzją nr [...] z [...] lipca 1953 r. Commision de Repartition de L’Indemnite des Nationalisations Polonaises takie odszkodowanie przyznała. Następnie pismem z [...] maja 2019 r. Ministerstwo Finansów zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z przyznaniem J. H. odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości przy ul. [...]. Pismem z [...] lipca 2021 r. Ministerstwo Finansów udzieliło informacji, że postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości jest nadal prowadzone. Zdaniem Ministra, brak zakończenia tego postępowania stał na przeszkodzie w wydaniu decyzji w niniejszej sprawie, z uwagi na jego wpływ w zakresie oceny przymiotu strony wnioskodawców. Organ wskazał, że [...] września 2021 r. skarżące złożyły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z wnioskiem o prowadzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Następnie, [...] września 2021 r., złożyły kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz skargę na bezczynność Ministra. Organ podał, że z [...] września 2021 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i ww. orzeczenia zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego, co skutkowało zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie. Informację w tym przedmiocie przekazano stronom pismem z [...] października 2021 r. Minister podniósł też, że wobec zakończenia postępowania, organ nie może pozostawać w bezczynności. Nadto, w odniesieniu do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50. poz. 279) są postępowaniami skomplikowanymi i długotrwałymi. Wskazał, że dotyczą one decyzji wydanych przed kilkudziesięciu lat i nieruchomości, których stan prawny jest złożony. Wymagają ustalenia kręgu stron, co jest czasochłonne i trudne z uwagi na upływ czasu, a materiał dowodowy często niekompletny. Minister zauważył również, że prowadzi postępowania w odniesieniu do spraw kilkuset osób i są one rozpatrywane według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego materiału dowodowego, a także bieżących potrzeb dowodowych. Powołał się też na duże obciążenie sprawami referentów, stan pandemii i utrudnioną ciągłość pracy w urzędzie (praca zdalna). Według organu taki stan rzeczy uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie. Zdaniem organu, wobec podniesionej wyżej argumentacji, za nieuzasadnione należy uznać żądanie wymierzenia grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ppsa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżących z [...] czerwca 2015 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2015 r.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1960 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe nie została wydana. Zdaniem Sądu waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa, nie ma znajdujące się w aktach sprawy pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] października 2021 r. nr [...] jedynie informujące wnioskodawców o umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. prowadzonego postępowania nieważnościowego, wydane na podstawie art. 9 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Uszło uwadze Ministra, że to, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. może być sporne, np. w zakresie oceny skuteczności doręczenia kwestionowanej decyzji albo w zakresie oceny, czy dane podanie zawierało żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jeżeli zatem – zdaniem organu nadzoru - w danej sprawie administracyjnej nastąpił skutek umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa (czego w niniejszej sprawie Sąd nie oceniał) to należy skonkretyzować sytuację prawną stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nieważnościowe. Oceniając natomiast stan bezczynności Ministra, licząc od daty otrzymania przez organ wniosku nieważnościowego ([...] czerwca 2015 r.) do daty orzekania przez Sąd ([...] stycznia 2022 r.), z uwzględnieniem w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikającego z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19, Sąd uznał, że bezczynność organu nadzoru miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przekroczenie przez Ministra maksymalnego terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy w postępowaniu nadzorczym miało charakter rażąco nadmierny, skoro organ rozpatruje niniejszy wniosek nieważnościowy od ponad 6 lat, mimo, że akta nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] Minister otrzymał [...] lipca 2015 r. Szczególnie negatywnie należało ocenić fakt skierowania do skarżących zawiadomienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego, który nastąpił dopiero w piśmie z [...] maja 2016 r. Sąd zwraca uwagę, że organ nadzoru zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie w okresie po [...] maja 2017 r. do [...] kwietnia 2019 r. i po [...] kwietnia 2019 r. do [...] lipca 2021 r. . Sąd zwraca uwagę, że organ nadzoru proceduje w sprawie o stwierdzenie nieważności, a więc w sprawie mającej węższy zakres kontroli, niż sprawa dekretowa tocząca się w postępowaniu zwyczajnym. Poza tym z akt sprawy wynika, że Minister po [...] listopada 2016 r. nie wykonywał obowiązków z art. 36 kpa. Te okoliczności wzmacniają argumentację przemawiającą za zakwalifikowaniem tak długo trwającej bezczynności Ministra jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszone w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia w sprawie samego stanu bezczynności i jego kwalifikacji. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii, konieczność pracy zdalnej, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł oraz dodatkowo sumy pieniężnej w kwocie po 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących. Na taki wymiar orzeczonych sankcji finansowych miały wpływ: 1) okres bezczynności organu – ponad 6 lat i procedowanie przez organ nadzoru w warunkach trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii SARS-CoV-2, 2) to, że organ podejmował, choć w dużych odstępach czasowych, czynności postępowania wyjaśniającego, 3) to, że sprawy nadzorcze z zakresu gruntów warszawskich mają skomplikowany charakter, 4) to, że niniejsza sprawa zawiera w sobie tzw. element zagraniczny, 5) to, że przyczyny bezczynności podyktowane są okolicznościami o charakterze obiektywnym, tj. prowadzeniem przez organ bardzo dużej ilości spraw z zakresu nieruchomości warszawskich, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Mając na uwadze stan niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2015 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł jak w punkcie 1-4 wyroku. O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).