II SA/Ol 1030/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy R. w 2021 roku" stwierdza nieważność § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Rozogi w dniu 29 marca 2021 r. podjęła uchwałę nr XXIX/174/21 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rozogi w 2021 r." (dalej jako: Program), stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 11 i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm., dalej jako: u.o.z.). Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: Prokurator lub skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 7 załącznika do uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11a ust. 5 u.o.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu podano, że stosownie do treści art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Wskazano, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa organy gminy winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśniać te wątpliwości przez stosowanie wykładni zawężającej. Tymczasem zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu upoważnienia ustawowego poprzez jego niewypełnienie. W § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały określono zadania priorytetowe Programu (łącznie 7 zadań). Zapis § 7 załącznika do uchwały wskazuje, że wysokość zabezpieczonych w budżecie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wynosi 50.000 zł i określono, co wchodzi w zakres zadań finansowanych tą kwotą. Jednakże art. 11 a ust. 5 u.o.z. wskazuje precyzyjnie, że program, o którym mowa wart. 11a ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Porównanie treści przepisów § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, w którym określono zadania priorytetowe programu i jego cele, prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż część zadań Programu de facto nie ma sprecyzowanej kwoty środków pieniężnych, jaka będzie wydatkowana konkretnie na dane zadanie Programu, co rodzi obawę, że nie będzie ono miało żadnego źródła finansowania, albowiem całość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu została wskazana ogólnie. Ponadto wskazano, że zadania Programu, określone w § 3 ust. 2 pkt 2, 3, 4 w ogóle nie zostały ujęte w § 7, a tym samym nie przewidziano dla nich żadnych źródeł finansowania. Zarzucono także, że nie sposób ustalić w oparciu o treść uchwały, z którego źródła finansowania mają być realizowane te zadania. Skoro Rada nie określiła, jakie środki powinny być przeznaczane na poszczególne zadania związane z realizacją ustawowych zadań wyszczególnionych w treści art. 11a ust. 2 u.o.z., to pozostaje do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. Przy czym wskazano, że w sprawie nie zachodzi konieczność uchylenia całości zaskarżonego uchwały, lecz jedynie kwestionowanego zapisu, dotyczącego określenia źródeł finansowania programu, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności, a więc ex tunc, pozbawiłoby podstawy prawnej wszelkich działań podejmowanych w ramach jej wykonania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rozogi oświadczył, że przychyla się do argumentacji skarżącego i uznaje wniesienie skargi za zasadne. Podano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem normy w niej zawarte muszą być wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazano, że Rada ustaliła wysokość zabezpieczonych w budżecie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, ale nie określiła źródeł finansowania dla zadań programu określonych w § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Programu. Zatem część zadań Programu de facto nie będzie miało żadnego źródła finansowania, albowiem całość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację została rozdysponowana na inne, szczegółowo opisane cele. Zdaniem organu nie zachodzi jednak konieczność uchylenia całości zaskarżonej uchwały, lecz jedynie zapisu naruszającego prawo, dotyczącego określenia źródeł finansowania programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony w skardze, a organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W u.s.g. przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zauważyć należy, że na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest w związku z tym pogląd, wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, dostępne w Internecie). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej. Wprawdzie w zakwestionowanym § 7 Programu ustalono ogólną kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, ale nie określono, jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. Ponadto wyszczególnienie zawarte w § 7 nie obejmuje wszystkich zadań Gminy objętych Programem, określonych w § 3 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Co więcej konieczność realizacji części z zadań wskazanych w § 3 ust. 1 i 2 Programu wynika z treści art. 11a ust. 2 u.o.z., a zatem stanowi realizację zadań ustawowych. W związku z tym, także w tym zakresie określony przez Radę sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu nie odpowiada wymogom art. 11a ust. 5 u.o.z. W konsekwencji bowiem brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie, w tym zadań określonych w u.o.z., będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. W ocenie Sądu dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację Programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Przy czym należy wyjaśnić, że nawet w sytuacji, gdy kwota, jaką dysponuje Rada, nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, to i tak w Programie należy rozdzielić posiadane środki finansowe na wszystkie zadania objęte tym Programem tak, aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Niezbędne jest zatem choćby szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków. Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie do braku wskazania źródeł finansowania realizacji zadań wynikających z Programu. W kwestionowanym § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zaplanowane są w budżecie gminy. Jest to zgodne z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. i w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był zamieścić, stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., przesądzające o wadliwości kwestionowanego § 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały i skutkujące koniecznością wyeliminowania tego zapisu z obrotu prawnego. Przy czym w realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie zachodzi potrzeba stwierdzania nieważności całego Programu - o co zresztą nie wnosił skarżący, ograniczając swój wniosek i zarzuty skargi wyłącznie do zakwestionowanego § 7. Zaskarżony akt przestał obowiązywać z końcem 2021 r., a zadania prawidłowo zrealizowane na podstawie Programu nie powinny być kwestionowane. W tym celu racjonalne i możliwe jest uzupełnienie aktu o brakującą treść zamiast wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.