VII SA/Wa 1813/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. (znak[...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. (znak: [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] maja 1993 r. (znak: [...]) udzielił skarżącemu oraz M.P. pozwolenia na budowę tartaku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po wybudowaniu przez skarżącego obiektu budowlanego i oddaniu do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (pismo z [...] października 1993r.), Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1999 r. (znak: [...]), która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 1999 r. (znak: [...]), stwierdził nieważność pozwolenia budowlanego z uwagi na sprzeczność projektowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Gminy [...] uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w dniu [...] września 1980 r. (uchwała nr [...]). W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego udzielonego skarżącemu, PINB w powiecie opolskim wszczął postępowanie w sprawie legalności tego obiektu budowlanego i decyzją z [...] kwietnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że hala tartaku została wybudowana na podstawie pozwolenia budowlanego, a w czasie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK - teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno - usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w trybie nadzoru. Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2007 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, uznając, kwestionowana decyzja nie narusza rażąco ani art. 105 § 1 k.p.a., ani art. 50-51 Prawa budowlanego. Według organu, z przepisów prawa nie wynika jednoznacznie, że wprzypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego, z uwagi na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 50 -51 Prawa budowlanego. Z tego powodu umorzenie przez PINB w powiecie [...] postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego jako bezprzedmiotowe, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika, że B. i J. K. w piśmie z [...] września 2008 r. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2010 r. (znak: [...]), odmówił B. i J. K. stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. Organ podał, że sporny obiekt znajduje się na terenach przeznaczonych pod nieuciążliwą działalność gospodarczą (zakłady produkcyjne, produkcyjno-usługowe, budowlane), a inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która obowiązywała w czasie realizacji inwestycji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 991/10 oddalił skargę B. i J. K. na tę decyzję, podzielając stanowisko organu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. i J. K. od tego wyroku, wyrokiem z [...] lutego 2012 r., II OSK 481/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że z przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, że wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia budowlanego, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania z art. 50 – 51 prawa budowlanego (nawet wówczas, gdy inwestor zawiadomił organ o oddaniu obiektu budowlanego do użytku na podstawie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z 26 lutego 2012 r., wyrokiem z 7 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1673/12 uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru z [...] marca 2010 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. umarzającej postępowanie w sprawie legalności wybudowania tartaku przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1447/13 oddalił skargę kasacyjną G. P. od tego wyroku. Sąd II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 481/11 i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznał wniosek B. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru., i decyzją [...] maja 2015 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność tej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego G.P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając decyzją z [...] sierpnia 2007 r. stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę tartaku, organ powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne (art. 50 -51 Prawa budowlanego) a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności jego budowy. Niewszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, mającej na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 listopada 2015 r., VII SA/Wa 1927/15 odrzucił skargę G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] organ ten decyzją z [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności tartaku. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2012 r., II OSK 481/11 oraz wydanego w jego następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1673/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1447/13 którymi jest związany wynika, że roboty budowlane, wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W takich sytuacjach organ powinien wszcząć postępowanie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego i zakończyć je jedną z decyzji "merytorycznych", wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy (np. o odstąpieniu od nałożenia obowiązków z zakresu prawa budowalnego, z uwagi na zgodność obiektu z przepisami prawa). Organ dodał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, z którą mamy do czynienia w przypadku braku sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (np. wówczas, gdy dokonano rozbiórki obiektu budowlanego). Skarżący G.P. złożył odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się podniósł, że "do dnia dzisiejszego żaden z przepisów prawa nie precyzuje procedury, jaka powinna być zastosowana w odniesieniu do obiektu wybudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana w trybie art. 156 k.p.a., po zakończeniu budowy i zawiadomieniu organu o oddaniu obiektu do użytku". Zdaniem strony, "to jedynie sądy administracyjne wskazują na tryb z art. 50 -51 Prawa budowlanego". Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując wydane w tej sprawie wyroki sądów obu instancji stwierdził, że wydanie przez PINB w powiecie [...] decyzji z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie zastosowanie oraz z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie. Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku (art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r.), nie "uniemożliwia" organom zbadania zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa. G. P. w skardze na tę decyzję wniósł o jej uchylenie. Skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości poglądów odnośnie tego, czy w stanie faktycznym takim jak w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję z art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, umorzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego (art. 105 § 1 k.p.a.), nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej do Sądu decyzji GINB z [...] czerwca 2017 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r.) o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. orzekającej o umorzeniu postępowania dotyczącego legalności budowy przez skarżącego tartaku na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że PINB w powiecie [...] wydając w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe, rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a. a także art. 50 - 51 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że w tej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/11 i następnie w wyroku z 30 stycznia 2015 r. II OSK 1447/13. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2012 r., II OSK 481/11 o uchyleniu wyroku Sądu I instancji z 31 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 991/10 oddalającego skargę B. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r., stwierdził, że z przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, a więc oczywisty, że wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia budowlanego, które następnie zostało wyeliminowano z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, powoduje, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wszczęcia postępowania z art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W tym wyroku Sąd II instancji przyjął, że "(...) proste zestawienie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, pozwala na wywiedzenie konieczności prowadzenia postępowania, o którym w nich mowa w sytuacji wybudowania obiektu budowalnego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie usuniętego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności tegoż aktu, a więc ze skutkiem wstecznym". Sąd dodał, że decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego "nie są względem siebie konkurencyjne", gdyż inne są podstawy ich wydania. Należy zauważyć, że w tym wyroku Sąd nie przesądził o nieważności decyzji z [...] sierpnia 2007 r. (Sąd II instancji uchylił zaskarżony wyrok i pozostawił temu Sądowi możliwość i konieczność przeprowadzenia ponownej weryfikacji całości akt sprawy). Ta okoliczność, nie stanowiła jednak "przeszkody" do późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Taki zarzut został zresztą postawiony przez G. P. w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1673/12 i nie został uwzględniony przez Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku z 30 styczna 2015 r., II OSK 1447/13. Zdaniem Sądu organy orzekające w tej sprawie, związane wydanymi w tym postępowaniu wyrokami, prawidłowo orzekły o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżącego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności (z uwagi na rażącą sprzeczność z m.p.z.p.). W tej sytuacji zarzuty skargi nie mogą zostać uznane za uzasadnione. Trzeba przypomnieć, że skarżący w skardze podnosił, że w orzecznictwie sądowym nie ma zgody co do tego, czy w sytuacji takiej jako w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Sąd podkreśla, że niezależnie od rozbieżności stanowisk w tej materii, w tej sprawie jest związany powołanymi orzeczeniami sądowymi. Wynika z nich jednoznacznie, że nawet wówczas, gdy wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie ma podstaw do przyjęcia, nie że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego dla już zrealizowanej inwestycji, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i zakończyć go decyzją merytoryczną, np. o odmowie nałożenia obowiązków z zakresu prawa budowlanego, jeżeli organ nadzoru stwierdzi zgodność robót budowlanych z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Stan zgodności z prawem to m.in. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie tej zgodności w postępowaniu naprawczym nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że ocenę decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanki stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dokonać na chwilę jej wydania, a nie na chwilę orzekania o nieważności. W związku z tym (niezależnie od związania Sądu wyrokami zapadłymi w tej sprawie, z których wynika, że "proste zestawienie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, pozwala na wywiedzenie konieczności prowadzenia postępowania, o którym w nich mowa w sytuacji wybudowania obiektu budowalnego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie usuniętego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności tegoż aktu"), powoływanie się przez stronę skarżącą na rozbieżności w obecnym orzecznictwie, nie jest uzasadnione. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.