II SA/Ol 981/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał G.G. (dalej: "inwestorka") wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego, posadowionego [...] przez dobudowę do tego budynku werandy (krużganka). Jednocześnie poinformował inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził, że inwestorka, będąca właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowała budynek mieszkalny dobudowując do niego werandę (krużganek). W wyniku wykonanych robót doszło do zmiany powierzchni zabudowy budynku i jego kubatury. Powyższe nie mieści się w "przebudowie" budynku zdefiniowanej w art. 3 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb". PINB nie podzielił stanowiska inwestorki, że przedmiotowe roboty stanowią budowę wiaty o pow. zabudowy do 50 m2, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Stwierdził, że dotychczas wykonano: stopy fundamentowe w formie słupów betonowych o średnicy 15 cm, na których osadzono słupy drewniane o przekroju 14 x 14 cm i wysokości 2,78 m w zewnętrznej płaszczyźnie równoległej do budynku i 3,08 m w wewnętrznej płaszczyźnie równoległej do budynku. Na słupach ułożono belki o przekroju 14 x 14 cm, stanowiące podparcie krokwi drewnianych zamontowanych co 1 m. Na wysokości ok. 0,78 m od poziomu terenu do belek poprzecznych zamontowano szkielet konstrukcyjny pod posadzkę. Krokwie i belki poprzeczne pod posadzkę dochodzą do ściany podłużnej budynku i się z nią stykają. Płaszczyzna spodu posadzki znajduje się 4 cm poniżej progu drzwi balkonowych w otworze okiennym lokalu nr [...]. Zdaniem PINB, wykonany szkielet konstrukcyjny o wymiarach zabudowy 7,10 m x 3,30 m i jego lokalizacja pozwalają na zakwalifikowanie obiektu jako werandy, o którą rozbudowano budynek mieszkalny. W złożonym zażaleniu inwestorka zarzuciła, że niezrozumiałe jest stanowisko PINB, że niezwiązana z budynkiem konstrukcja drewniana stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdziła, że jej zamiarem było ustawienie, służącej mieszkańcom budynku, wolnostojącej wiaty (altany), której budowa zgodnie z art. 29 ust. 2 i 3 Pb jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Dodała, że przed przystąpieniem do wykonywania robót, ustalała ze współwłaścicielką domu i działki zamiar postawienia tego obiektu i otrzymała jej akceptację. Sąsiadka zmieniła później zdanie i zgłosiła sprawę do PINB, który błędnie zakwalifikował lekką konstrukcję drewnianą jako rozbudowę budynku mieszkalnego na wyłączność lokalu nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że w ustawie Prawo budowlane nie występują pojęcia "werandy" i "krużganka", które przywołał w decyzji PINB. Ustawodawca zwolnił natomiast z uzyskania pozwolenia na budowę, po spełnieniu określonych w przepisach Pb dodatkowych warunków, budowę wiat wolnostojących i w zabudowie, przydomowych ganków, oranżerii (ogrodów zimowych) i naziemnych tarasów. Przy czym zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W przywołanym przepisie, w przeciwieństwie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Pb, ustawodawca nie użył zwrotu "wolnostojące", a zatem art. 29 ust. 2 pkt 2 dotyczy zarówno wiat wolnostojących, jak i dobudowanych do budynku mieszkalnego. WINB stwierdził, że w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnych definicji "wiaty" i "werandy". Wskazał, że jeśli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji pojęć stosowanych w tekstach prawnych wówczas należy im przypisywać znaczenie tożsame ze znaczeniem, jakie mają w języku polskim. Wywiódł, że do jednej z podstawowych cech wiaty należy wsparcie obiektu na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny (nośny) i brak pionowych przegród budowlanych. WINB stwierdził, że z protokołu oględzin i fotografii sporządzonych w ich toku wynika, że przedmiotowy obiekt nie jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem, nie ma przegród budowlanych, lecz posiada dach z poliwęglanu i drewnianą podłogę. Ponadto na fotografiach uwidocznione zostały ustawione pod zadaszeniem meble ogrodowe, co potwierdza, że funkcja obiektu związana jest z wypoczynkiem. Uwzględniając powyższe, WINB ocenił, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako wiatę w rozumieniu przepisów Pb. Podkreślił, że o ile w ustawie Pb pojęcie "wiata" stosowane jest w zarówno w aspekcie obiektów wolnostojących, jak i obiektów w zabudowie, to ustawodawca nie operuje pojęciami: zadaszenia tarasu, zadaszonego tarasu, werandy czy krużganku, które ze względu na zbliżoną funkcję i konstrukcję w języku potocznym używane są w niektórych sytuacjach zamiennie. WINB stwierdził, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 pkt 6 i 7a Pb nie można zaakceptować poglądu, że budowa wiaty usytuowanej w zbliżeniu do istniejącego budynku mieszkalnego stanowi rozbudowę tego budynku i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie konieczna jest ponowna weryfikacja, czy inwestorka naruszyła przepisy Pb. Zaznaczył, że jeśli inwestorka wybudowała wiatę, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 2 Pb, zasadnym będzie umorzenie postępowania w przedmiocie rozbudowy budynku, natomiast odrębny przedmiot postępowania mogą stanowić roboty związane z przebudową budynku mieszkalnego, polegające na zastąpieniu okna drzwiami tarasowymi. Zwrócił ponadto uwagę, że w sytuacji gdy wybudowano obiekt, który nie wymagał pozwolenia ani zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji spory pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości pozostają we właściwości sądów powszechnych. W złożonej skardze M.D. (dalej: "skarżąca") zarzuciła, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 2 Pb przez przyjęcie, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, w skład którego wchodzą fundamenty, podłoga i zadaszenie osadzone na słupach, który przylega w całości do budynku dwulokalowego, tworzący funkcjonalną całość z jednym z lokali tego budynku i służący wyłącznie celom rekreacji użytkowników tego lokalu, należy zakwalifikować jako wiatę w rozumieniu ustawy. Stwierdziła, że naruszony został również art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) przez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, zakwalifikować należy jako wiatę w rozumieniu ustawy Pb. Skarżąca stwierdziła, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wybudowany obiekt ma funkcję wypoczynkową/rekreacyjną i miał służyć wyłącznie inwestorowi. WINB dokonując klasyfikacji tego obiektu, pominął całkowicie kwestię powiększonego otworu okiennego w lokalu nr [...], który służy jako wejście na werandę z tego lokalu. Wywiodła, że w potocznym rozumieniu wiata to obiekt z osobnym wejściem, a nie obiekt połączony funkcjonalnie z lokalem mieszkalnym z bezpośrednim wejściem z tego lokalu. Skarżąca podniosła ponadto, że inwestorka dysponuje mniejszym niż skarżąca udziałem w nieruchomości wspólnej, a budowa nastąpiła bez jej zgody, ingerując w jej prawo własności do nieruchomości. Stwierdziła, że przepisy kodeksu cywilnego powinny być brane pod uwagę przez organ nadzoru budowlanego dla dokonania prawidłowej kwalifikacji rodzaju zabudowy. Zaznaczyła, że wykonana konstrukcja uniemożliwia dostęp światła dziennego do jej pomieszczeń piwnicznych i uniemożliwia dostęp od strony ogrodu do tych okien. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez oddalenie zażalenia i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii technicznej z zakresu budownictwa i architektury na okoliczność ustalenia charakteru i klasyfikacji przedmiotowej zabudowy i wykazanie, że nie jest to wiata, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 2 Pb, a dobudowana weranda, co stanowi rozbudowę i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. W piśmie procesowym z 16 grudnia 2021 r. skarżąca podtrzymała podniesione w skardze wnioski, zarzuty i argumentację. Podniosła ponadto zarzuty dotyczące decyzji PINB, wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Na nieruchomości stanowiącej współwłasność inwestorki i skarżącej, inwestorka wybudowała obiekt o wymiarach zabudowy 7,10 m x 3,30 m (pow. 23,43 m2), który posiada dach i podłogę, lecz nie ma pionowych przegród budowlanych, w tym balustrad, natomiast posiada schody na zewnątrz (do ogrodu). Krokwie i belki poprzeczne pod posadzkę stykają się ze ścianą budynku, lecz obiekt nie jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem i stanowi oddzielny element. Bezsporne jest również, że opisany obiekt pełni funkcję wypoczynkową. Kwestią sporną jest natomiast ocena przedmiotowego obiektu w świetle przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb". Zarówno PINB, jak i skarżąca stanęli na stanowisku, że przedmiotowe roboty stanowią rozbudowę budynku, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. WINB uznał natomiast, że przedmiotowy obiekt niepowiązany konstrukcyjnie z budynkiem i nieposiadający przegród budowlanych, należy zakwalifikować jako wiatę w rozumieniu przepisów Pb, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę i zgłoszenia. W art. 29 ust. 2 ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowę: wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (pkt 2), wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 3); wiat przystankowych i peronowych (pkt 5). Należy zauważyć, że ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia obiekty budowlane określone jako "wiaty", które mają cechy opisane w art. 29 ust. 2 pkt 2 i 5 Pb. Podkreślenia wymaga, że o ile w art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawodawca jako cechę przesądzającą o zwolnieniu budowy tych wiat z ww. obowiązków określił funkcje wiat -"przystankowa" i "peronowa", to w pkt. 2 tego artykułu pominął tę cechę i ograniczył się do wskazania wielkości obiektu, jego lokalizacji i ilości na 1000 m2 powierzchni działki (powierzchna zabudowy do 50 m2, usytuowanie na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, maksymalnie dwie wiaty na każde 1000 m2 powierzchni działki). Ponadto, na co zasadnie zwrócił uwagę WINB, ustawodawca nie doprecyzował, że wiaty, o których mowa w pkt. 2 art. 29 ust. 2 Pb muszą być "wolno stojące", jak jest to zastrzeżonej np. w przypadku altan zwolnionych w art. 29 ust. 2 pkt 3 Pb z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Omawiane pojęcie "wiaty" nie zostało zdefiniowane w ustawie Pb. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. np. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 1973/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto można posiłkowo przywołać definicję pojęcia "wiata" zawartą w Objaśnieniach wstępnych - Pojęcia podstawowe (pkt I.2) załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316, z późn. zm.), zgodnie z którą jest to "pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowę wiaty – będącą pozbawioną trwałych ścian budowlą wspartą na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem, bez względu na funkcję wiaty, o ile jej powierzchnia zabudowy nie przekracza 50 m2, jest sytuowana na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, z zastrzeżeniem, że liczba takich wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Przedmiotowa budowla spełnia powyższe warunki. Bezspornie jest to obiekt, który składa się ze wspartego na słupach dachu, podłogi, bez pionowych przegród budowlanych, o powierzchni zabudowy 23,43 m2. Ponadto, nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem. Zaznaczyć należy, że przedmiotowa wiata może pełnić swoją funkcję wypoczynkową (rekreacyjną) bez względu na to, czy wejście do niej będzie istniało od strony budynku (lokalu nr [...]). Budowla ta posiada bowiem schody zewnętrzne, co widać na zdjęciach nr 9 i 10, załączonych przez skarżącą do pisma z 11 sierpnia 2021 r. Użytkowanie tego obiektu nie jest zależne od wykonanego przez inwestorkę przejścia w ścianie budynku. Z uwagi na powyższe, prawidłowo WINB stwierdził, że błędna była ocena organu pierwszej instancji, jakoby sporny obiekt stanowił rozbudowę budynku mieszkalnego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pb), gdyż budowa przedmiotowej wiaty była zwolniona z obowiązku uzyskania zarówno tej decyzji, jak i z obowiązku dokonania zgłoszenia. Podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa własności przez wybudowanie przedmiotowej wiaty, w tym dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane czy ograniczenie dostępu do okien piwnicznych, nie mogą stanowić wyłącznego przedmiotu badania organów nadzoru budowanego, skoro obiekt budowlany został wybudowany bez naruszenia przepisów prawa budowanego, w szczególności nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Wskazać należy, że przepisy prawa budowlanego nie wymagają zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń piwnicznych (zob. § 12, § 57 - § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd nie mógł ocenić prawidłowości decyzji PINB, która została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez ten organ. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.