V SA/Wa 5236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu Gminy [...] (dalej: "zwana dalej "Gminą" lub "Wnioskodawczynią") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezesem PGW", "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "organ") z 4 listopada 2021 r. nr KZT.70.261.2021 którą uchylono w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany w dalszej części także Organem I instancji, Organem regulacyjnym, Dyrektorem RZGW w Warszawie) z 18 maja 2021 r. nr WA.RZT.70.37.2021/6 oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 lutego 2021 r. Gmina [...] przedłożyła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]na okres 3 lat. Decyzją z dnia 18 maja 2021 r., znak: WA.RZT.70.37.2021/6, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie, odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat. Na mocy decyzji organ regulacyjny jednocześnie nałożył na stronę obowiązek poprawienia projektu taryfy, określając przy tym szczegółowy zakres wad wniosku. Organ I instancji wskazał, iż konieczne jest m.in. skorygowanie zapisu dotyczącego elementów stawki opłaty abonamentowej dla działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę, opisanie standardów jakościowych obsługi odbiorców usług np. poprzez wskazanie możliwości kontaktu dla odbiorców usług tj. informacji na temat funkcjonowania Biura Obsługi Klienta – numeru telefonu alarmowego, godzin pracy, adresu strony internetowej, możliwości zgłoszenia reklamacji przez odbiorców usług, zgłoszenia awarii, usterek itp. Nadto w zakresie uzasadnienia złożonego wniosku taryfowego Organ regulacyjny zobowiązał do: wyjaśnienia dlaczego jako wartość bazową do zaplanowania kosztów na kolejne okresy obowiązywania nowej taryfy przyjęto koszty poniesione w ostatnim roku obrachunkowym, wyjaśnienia ponad 17% wzrostu wartości materiałów dla działalności zbiorowego odprowadzania ścieków. Organ wskazał przy tym, iż jeżeli zaś jest to związane z planowaną inwestycją to należy przedstawić wstępną ofertę/kosztorys. Organ zobowiązał również do wyjaśnienia jakie uwarunkowania mają wpływ na spadek planowanych kosztów związanych z usługami obcymi, które w zbiorowym odprowadzaniu ścieków drastycznie maleją oraz do dokonania szczegółowego wyjaśnienia dotyczącego wahań kosztów podatków i opłat w latach obowiązywania nowej taryfy w porównaniu z ostatnim rokiem okresu obrachunkowego. W tym zakresie Organ I instancji zobowiązał Stronę, aby w skorygowanym wniosku taryfowym załączyła dokumentację źródłową potwierdzającą na przykład wysokość poniesionych podatków, decyzję o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej itp. Dyrektor RZGW w wydanej decyzji wskazał, iż kalkulację wniosku należy oprzeć na uaktualnionym okresie obrachunkowym zgodnym z § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego tj. 36 miesiącach obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku. Dodatkowo, w związku z powyższym należy dokonać zmian w części opisowej i kalkulacyjnej wniosku oraz przedstawić ewidencję księgową kosztów i przychodów dot. działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę za przyjęty we wniosku zaktualizowany okres obrachunkowy (w podziale na okresy od 1-12 miesiąca, 13-24 miesiąca i 25-36 miesiąca okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy - zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego) - potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez osobę upoważnioną. Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który opisaną na wstępie decyzją uchyli zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ odniósł się do zarzutu odwołania, tj. zarzutu naruszenia art. 24c ust 1 w sposób rażący poprzez przekroczenie 45-dniowego terminu zawitego na wydanie decyzji. Wyjaśnił, iż gdyby okazał się on zasadny, jakakolwiek dalsza analiza byłaby bezprzedmiotowa z uwagi na wynikający z art. 24f uzzwoś skutek przekroczenia terminu na wydanie decyzji, którym jest wejście w życie taryfy w kształcie przedłożonym organowi. Powołał przy tym na treść art. 27c ust. 1 uzzwoś i wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu mają zastosowanie przepis art. 35 § 3 i 4 Kpa dotyczące obliczania terminu na załatwienia sprawy przez organ z uwzględnieniem art. 24c ust. 1 uzzwoś. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie do terminu wynoszącego 45 dni nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślił, że 45-dniowy termin liczony jest zatem od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych oraz zawierającego informacje wymagane obowiązującymi przepisami. Podniósł, iż termin ten - z uwagi na wynikające z art. 24 f ust. 2 uzzwoś szczególne skutki braku wydania w nim decyzji nie ma jednak charakteru procesowego (w szczególności instrukcyjnego), nie jest też terminem zawitym i jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie (po uwzględnieniu opisanych wcześniej okoliczności skutkujących jego ewentualnym przedłużeniem) rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś. Organ odwoławczy przedstawił jakie braki zawierał przedmiotowy wniosek i w jakim trybie i terminie został uzupełniony przez skarżącą gminę. Uznał, iż przedmiotowy termin na wydanie decyzji zaczął biec od dnia14 kwietnia 2021 r. Wyjaśnił również, iż okres pomiędzy dniem 23 kwietnia, a 4 maja 2021 r. nie wliczał się w bieg terminu załatwienia sprawy. Podniósł, że pismem z 23 kwietnia 2021 r. organ regulacyjny zawiadomił stronę o zakończeniu gromadzenia materiału w sprawie i zakreślił 7-dniowy termin na złożenie wniosków, uwag i przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania przesłanek. Zawiadomienie zostało Gminie doręczone w dniu 26 kwietnia 2021 r., zatem zakreślony termin upływał 4 maja 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została 23 dnia od wpływu ostatecznego uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku (9 + 14 dni), zatem zarzut naruszenia przez organ regulacyjny terminu na rozpoznanie sprawy uznał za niezasadny. Jednocześnie stwierdził, iż nie można uznać by organ regulacyjny doprowadził do sytuacji (w drodze wezwań), w której dysponowałby wnioskiem taryfowym wewnętrznie spójnym i poprawnym. Wyjaśnił, że - wg rozporządzenia taryfowego - w tabelach D (dla kolejnych okresów 12-miesięcznych) wykazuje się tylko tę część kosztów, która jest rozliczana z ilości dostarczonej wody, tzn. z wyłączeniem części kosztów uwzględnionych w opłacie abonamentowej (co wprost i jednoznacznie wynika z konstrukcji współczynników alokacji wskazanej w tabelach E). Organ odwoławczy zauważył, iż wartości niezbędnych przychodów wykazywane w tabelach D (rozliczanych ilościowo) są tożsame z niezbędnymi przychodami wykazanymi w tabeli C, co jego zdaniem nie może mieć miejsca, skoro Gmina w taryfie projektuje opłatę abonamentową w obu usługach regulowanych. Podniósł, iż wartości w tabelach D (wiersze 1.7 i 2.7) winny być tożsame z korespondującymi wartościami w wierszach 1.1.a i 2.1.a w tabelach F (dla odpowiedniego przedziału czasowego). Zdaniem organu wskazane uchybienia na najbardziej podstawowym poziomie formalnym stanowią one faktycznie o braku przedmiotu postępowania, którym powinien być wniosek (w tym tabele, będące jego niezbędną i integralną częścią) sporządzony zgodnie z wzorem załączonym do rozporządzenia taryfowego i poprawny pod względem arytmetycznym. Organ wyjaśnił również, iż podstawowym warunkiem zatwierdzenia taryfy jest zgodność z przepisami, która musi zostać w każdym przypadku potwierdzona. Mowa tutaj o zzwoś, wraz z rozporządzeniem taryfowym, jako aktem wykonawczym, oraz o ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego organ regulacyjny na żadnym etapie swego postępowania nie dysponował kompletnym wnioskiem odpowiadającym przepisom. Wskazał również, że wniosek nie zawiera danych uzasadniających wzrostu cen racjonalnymi kosztami lub zmianą warunków ekonomicznych. Uznał, iż przedstawione uzasadnienie nie jest wytłumaczeniem dla proponowanej taryfy. Podniósł, iż tabele stanowią jedynie załącznik do uzasadnienia, a co za tym idzie - powinny być jedynie poparciem i skonkretyzowaniem danych kosztowych dla adekwatnych informacji i objaśnień z uzasadnienia i stanowić niejako ich konsekwencję w postaci wykazania prawidłowości kalkulacji cen i stawek dla przedłożonego opisu, czego finalnym podsumowaniem jest projekt taryfy. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, iż uzasadnienie projektu taryfy w znacznej mierze sprowadza się do powielenia pozycji kosztowych wykazanych w tabelach D dla okresu taryfowego oraz dla okresów obrachunkowych poprzedzających, uzupełnionego o podanie zmian wskaźników makroekonomicznych. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedłożone przez Gminę wyjaśnienia (np. wydruki z systemu księgowego przekazane przy piśmie z dnia 4 maja 2021 r.) niejasności nie rozwiewają, bowiem wykazanie poniesienia określonego wydatku w określonej wysokości, nadal nie jest jego rzeczywistym uzasadnieniem. Zwrócił tu uwagę na pozycję wynagrodzenia z pochodnymi, które w każdym z 3 projektowanych okresów taryfowych stanowią 38% planowanych przychodów w zaopatrzeniu w wodę i 42% w odprowadzaniu ścieków (na podstawie tabel D, z zastrzeżeniem ich błędnej konstrukcji), tymczasem wielkość i struktura zatrudnienia alokowanego do usług regulowanych nie została przez Gminę przedstawiona. Również stwierdził brak rzeczywistego uzasadnienia dla ponoszonych wydatków na energię, a to druga pod względem udziału pozycja niezbędnych przychodów (32% w zaopatrzeniu w wodę, 37% w odprowadzaniu ścieków). Wyjaśnił, iż w odniesieniu do obydwu kategorii kosztów mieć należy na uwadze, że ze względu na ich udział w globalnych kosztach świadczenia usług, każda zmiana w ich wielkości mieć będzie bezpośredni wpływ na poziom cen i stawek taryfowych. Organ odwoławczy wskazał na brak korelacji między - projektowanymi zmianami poziomu niezbędnych a proponowanymi zmianami cen i stawek usług. Wskazał, że z tabeli C wynika, iż Gmina dla 1. okresu obowiązywania nowej taryfy planuje w zaopatrzeniu w wodę przychody ogółem większe o 1,3% w porównaniu z okresem poprzedzającym, w zakresie wyłącznie kosztów eksploatacji i utrzymania wzrost ten ma wynosić 2,05%. Natomiast proponowany wzrost ceny wody (tabela A) w tym samym okresie ma wynosić 28-32% (zależnie od grupy taryfowej), zaś wzrost stawki opłaty abonamentowej - 5,2% (z wyłączeniem grupy 3, tj. wody na cele przeciwpożarowe, gdzie stawka abonamentu spada). Podobnie w przypadku usługi odprowadzania ścieków - dla 1. okresu obowiązywania nowej taryfy Gmina planuje nawet obniżenie niezbędnych przychodów, zarówno całkowitych, jak i wyłącznie w zakresie kosztów eksploatacji i utrzymania o ok. 15%. Spadkowi niezbędnych przychodów towarzyszyć ma wzrost ceny ścieków o ok. 8,5% i stawki opłaty abonamentowej o 6,58%. Zdaniem organu w uzasadnieniu swego wniosku Gmina nie wyjaśniła takiego podejścia do konstrukcji taryfy tj. obniżenia cen i stawek opłat wobec spadku poziomu niezbędnych przychodów (w odprowadzaniu ścieków), względnie powiązaniu ich wzrostu w relacji bardziej proporcjonalnej (w zaopatrzeniu wodę). Organ odwoławczy uznał przedłożone przez Wnioskodawczynię uzasadnienie za dalece niekompletne i jednocześnie zauważył, iż organ I instancji odniósł się jedynie do samego poziomu wzrostu cen i stawek, całkowicie pomijając omówiony tu wątek rzeczywistego i rzetelnego uzasadnienia wniosku taryfowego. Zdaniem Prezesa PGW zbadanie i wyjaśnienie tej kwestii w toku postępowania przed organem regulacyjnym również należy uznać za dalece niepełne. Wskazał także, iż z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie sposób kompleksowo odnieść się do zarzutu odwołania naruszenia art. 24c uzzwoś. Organ II instancji ponownie zaznaczył, iż organ regulacyjny w toku postępowania nie uzyskał od Wnioskodawcy wniosku (w tym tabel, będących jego niezbędną i integralną częścią) sporządzonego zgodnie z wzorem załączonym do rozporządzenia taryfowego i poprawnego pod względem arytmetycznym. Z tego względu uznał, iż organ I instancji nie miał możliwości rzetelnego wykonania, nałożonego przez ustawodawcę przepisami uzzwoś, obowiązku oceny projektu taryfy, weryfikacji kosztów i analizy zmiany warunków ekonomicznych. Z tego względu organ odwoławczy przyznał Gminie rację do co zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w tym zasad ogólnych postępowania (art. 7 Kpa) i sposób jego prowadzenia (art. 77 i 80 Kpa) - co doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i niekompletnego rozpatrzenia sprawy - czego przejawem są omówione powyżej braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Podobnie za słuszny uznał zarzut naruszenia art. 107 Kpa – stwierdził, że sporządzone przez organ I instancji uzasadnienie było niekompletne w stopniu adekwatnym do niekompletności zgromadzonego dowodowego, którego ocena zawarta była w tym uzasadnieniu. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie zebrał i nie rozważył w pełni materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie przepisów uzzwoś, jak również zasad postępowania administracyjnego co dało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien dokonać uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności o analizę kosztów wynagrodzeń z narzutami oraz energii elektrycznej w okresie obowiązywania projektowanej taryfy. Od powyższej decyzji Strona wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. art. 24b ust. 2 oraz ust. 4 - 6 oraz art. 27b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: u.z.z.w.) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym zaklasyfikowaniu przez Organ odwoławczy pisma Organu regulacyjnego z dnia 9 marca 2021 r. jako wezwania do usunięcia braków formalnych nie zaś jako wezwania do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku taryfowego oraz pism Skarżącej z dnia 25 marca 2021 r. oraz 13 kwietnia 2021 r. jako uzupełnienia braków formalnych nie zaś jako przedłożenia dodatkowych informacji i dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji błędnym uznaniu, że kompletny wniosek o zatwierdzenie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej, zawierający projekt taryfy wraz z uzasadnieniem został wniesiony w niniejszej sprawie w dniu 13 kwietnia 2021 r., zamiast 26 lutego 2021 r., 2. art. 24b ust. 6 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z art. 64 ust. 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustaleniu przez Organ odwoławczy, że wniosek o zatwierdzenie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej, był rzekomo obarczony brakiem formalnym, w postaci niedołączenia do niego poprawnych merytorycznie tabel zawierających szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, co nastąpiło na podstawie dokonanej przez Organ odwoławczy oceny merytorycznej wniosku, nie zaś na etapie badania, czy wniosek nie zawiera uchybień formalnych, w związku z powyższym było działaniem spóźnionym i błędnym. 3. art. 24c ust. 1 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia zawitego terminu na rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie taryfy wodociągowo- kanalizacyjnej, 4. art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 122a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do milczącego załatwienia sprawy i w konsekwencji wejścia w życie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej zgodnej z wnioskiem przedstawionym przez Skarżącą. 5. art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 79a k.p.a. oraz art. 122d § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Organ odwoławczy, że bieg terminu na rozpatrzenie sprawy w niniejszej sprawie należało rozpocząć od dnia następnego po wpłynięciu odpowiedzi Skarżącej na wezwanie Organu pierwszej instancji, to jest od dnia 14 kwietnia 2021 r. oraz błędnym przyjęciu, że okres, w którym Skarżącemu wyznaczono termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tj. od dnia 23 kwietnia 2021 r. do dnia 5 maja 2021 r. podlega wyłączeniu z czasu efektywnego postępowania oraz tym samym naruszenie przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, które znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie, 6. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo, że w niniejszej sprawie, na skutek przekroczenia przez Organ pierwszej instancji 45-dniowego terminu na rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej, wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji Organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania w pierwszej instancji na skutek wejścia w życie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej na podstawie art. 24f ust. 2 u.z.z.w. 7. art. 138 § 2 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uchyleniu w całości decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji, pomimo że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki obligujące Organ odwoławczy do uchylenia decyzji Organu pierwszej instancji oraz do umorzenia postępowania w pierwszej instancji w związku z wejściem w życie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej na podstawie art. 24f ust. 2 u.z.z.w. 8. art. 7a w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oraz naruszenie przez Organ odwoławczy zasady rozstrzygania na korzyść Strony wątpliwości co do treści normy prawnej, w zakresie możliwości milczącego załatwienia sprawy z wniosku o zatwierdzenie przez Organ regulacyjny taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej, w wyniku czego Organ odwoławczy naruszyły zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, W związku z powyższym wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., 2. zasądzenie od Organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a ). W odpowiedzi na sprzeciw, Prezes PGW wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy odnieść się do stanowiska sprzeciwiającej wyrażonego w ramach zgłoszonych w sprawie zarzutów (zbieżnych co do istoty ze stanowiskiem zaprezentowanym na etapie odwołania w postępowaniu administracyjnym). Jego istota sprowadza się do zanegowania podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, w oparciu o twierdzenie interpretacyjne odnoszące się do charakteru terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Zdaniem Spółki wskazany termin ma bowiem charakter materialnoprawny i jako taki nie może ulec wydłużeniu z uwagi na okoliczności wskazane w art. 35 § 5 k.p.a., tj. zwłaszcza z przyczyn niezależnych od organu. Nawet jednak gdyby uznać, że wskazane unormowanie k.p.a. stosuje się do terminu materialnoprawnego, to w ocenie Sprzeciwiającej, żadna z okoliczności wydłużenia terminu przewidzianych w tym przepisie nie wystąpiła w sprawie. Rzecz w tym, że tak sformułowane stanowisko Spółki kontestuje w istocie nie tyle ocenę przez organ odwoławczy przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i stosowanie tego przepisu na tle poczynionych ustaleń, ile co do zasady możliwość dalszego procedowania w sprawie. Według Spółki jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest bowiem umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to więc pogląd odnoszący się do meritum sporu, tzn. jego materialnoprawnej podstawy, skoro zdaniem Strony organ regulacyjny nie był uprawniony do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku taryfowego, a sama taryfa podlega "milczącemu" zatwierdzeniu w trybie art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Tymczasem sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest środkiem zaskarżenia o stricte procesowej formule. Instytucja ta ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Nie jest to w założeniu środek służący kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (vide: A. Kabat, Komentarz do art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex/el. 2021, pkt 3 oraz powołane tamże uzasadnienie projektu noweli, druk sejm. nr VIII.1186). Wobec tego ocena materialnoprawnych podstaw rozpatrzenia wniosku taryfowego (prowadzenia postępowania w tym zakresie) wykracza poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej. W świetle bowiem art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, analiza racji podniesionych przez Spółkę na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stanowisko w tym przedmiocie mogłoby zostać wyrażone w ewentualnej skardze na decyzję kończącą ad rem przedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł uwzględnić sprzeciwu ze wskazanych w nim powodów. Jedynie na marginesie można wskazać, że zapatrywanie strony pozostaje w opozycji do wykładni prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że "rozpoczęcie biegu 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ww. ustawy, następuje po uzupełnieniu przez wnioskodawcę brakujących dokumentów" (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 514/20; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast – na zasadzie art. 64e w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – do oceny zaskarżonej decyzji kasacyjnej pod kątem przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., Sąd orzekający nie dostrzega w tym względzie uchybień uzasadniających wyeliminowanie spornego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Raz jeszcze powtórzyć należy, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że decyzja Dyrektora Regionalnego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania : art. 7, 77 i 80 k.p.a. – dot. postępowania dowodowego. W konsekwencji doszło także do naruszenia 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie uchylonej decyzji nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu regulacyjnego. Sąd stwierdza, że uzasadnienie to jest na tyle ogólne i lakoniczne, że w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że pomimo wezwania Spółka nie przesłała żądanych informacji i wyjaśnień oraz skorygowanego wniosku taryfowego, który uzasadniałby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Należy przy tym podkreślić, że dopiero prawidłowe uzasadnienie decyzji pozwala stronie na należyte zrealizowanie jej prawa do odwołania, bowiem daje jej możliwość polemiki ze stanowiskiem organu. Ta okoliczność jak się okazuje miała znaczenie w kontrolowanej sprawie, niezależnie od generalnego przekonania strony, że postępowanie odwoławcze winno zakończyć się uchyleniem decyzji I instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego. Należy również podzielić pogląd organu odwoławczego, że zakres niezbędnych ustaleń w sprawie wykraczał poza ramy uzupełniającej procedury unormowanej w art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie dostrzeżonych przez organ odwoławczy kwestii w trybie art. 136 k.p.a., zupełnie pominiętych przez organ I instancji, mogłoby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Stąd też prawidłowo wydano rozstrzygnięcie kasatoryjne, umożliwiające wypowiedzenie się stronie we wszystkich aspektach sprawy, w tym przedstawienie niezbędnej dokumentacji, w obu instancjach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw i podniesiona w nim argumentacja nie zasługiwały na uwzględnienie, co obligowało do jego oddalenia na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 64d § 1 p.p.s.a.