II SAB/Lu 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] F. Z. P. S. i P. S. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. do rozpatrzenia wniosku [...] F. Z. P. S. i P. S. w W. z [...] maja 2021 r. w zakresie, w którym żądana informacja nie została udzielona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. na rzecz P. F. Z. P. S. i P. S. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. W dniu 7 maja 2019 r. [...] (dalej: skarżąca lub strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: organ) w rozpoznaniu jej wniosku z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zażądała zobowiązania organu do rozpatrzenia ww. wniosku w zakresie w którym żądana informacja nie została udostępniona; stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; zasądzenia od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że [...] maja 2021 r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej, co do wysokości wynagrodzeń pracowników za miesiąc kwiecień 2021 r., kierując w tym zakresie konkretne pytania. W odpowiedzi strona została wezwana do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, by dokonać przetworzenia wnioskowanej informacji publicznej, co zostało - w piśmie stanowiącym odpowiedź - zakwestionowane przez stronę. Finalnie, pismem z [...] lipca 2021 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi, w sposób nieuprawniony ujawniając jedynie te dane, na których ujawnienie mieli zgodzić się poszczególni pracownicy. Tym samym organ w nieprawidłowy sposób przyjął, że ów brak zgody - podyktowany intencją ochrony prywatności - skutkuje utratą przez informację publicznego charakteru, wyłączając generalnie zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jest sprzeczne z zapisami tej ustawy oraz ugruntowanym orzecznictwem. Organowi nie wolno było bowiem w takim przypadku odstąpić od wydania decyzji o której mowa w art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Jeśli bowiem hipotetycznie zaistniałyby przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, jedynym co mógł uczynić organ to wydać decyzję z uzasadnieniem wskazującym na wystąpienie ograniczeń jawności w poszczególnych przypadkach. Działanie przeciwne wskazuje na bezczynność ze strony organu w rozpoznaniu wniosku w całości i to o rażącym charakterze. Nie wydanie decyzji uniemożliwiło stronie zaskarżenie stanowiska organu, opóźniając w sposób drastyczny uzyskanie informacji, które już wiele miesięcy temu powinny zostać ujawnione stronie. Powyższe - zdaniem skarżącej - przemawia nie tylko za koniecznością zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w spornej części lecz również do przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w "niewygórowanej" kwocie 3.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasadzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu potwierdził, że spółka złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również, że uzyskała na niego odpowiedź przy piśmie z [...] lipca 2021 r., a tym samym podnoszone w skardze zarzuty są bezpodstawne. Organ przekazał wszystkie żądane informacje dotyczące zarówno poszczególnych wynagrodzeń pracowników oraz łącznych wartości wynagrodzeń przeznaczonych do wypłaty w kwietniu 2021 r., wysokość wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych i pracowników, wydających decyzje administracyjne, wysokość wynagrodzeń pozostałych pracowników, których wyrazili zgodę na przekazanie informacji dotyczących ich wynagrodzeń, ponadto organ przedstawił te informacje w tabeli zgodnie z zadaniem strony, przekazał ponadto zestawienie kosztów wynagrodzeń poszczególnych komórek, w tym stanowisk jednoosobowych, ze wskazaniem stosownych komórek organizacyjnych, uwzględnił tym samym wniosek o żądane informacje nie objęte m.in. ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na prywatność osób fizycznych, chyba, że osoby te zrezygnowały z przysługującego im prawa. Jednocześnie organ wziął pod uwagę fakt, że żądanie dostępu do informacji związanej ze stażem pracy w MOPR, otrzymanych w kwietniu wynagrodzeń i dodatku specjalnego dla ściśle określonych stanowisk pozwalających zidentyfikować określonych pracowników w zakresie nie dotyczącym funkcjonariuszy publicznych i osób, które nie wyraziły zgody na udostępnienie takich informacji, nie jest objęte zakresem przedmiotowej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata. Organ stwierdził natomiast brak cech informacji publicznej w części żądanych informacji dotyczących pracowników nie będących funkcjonariuszami publicznymi z uwagi na fakt, że nie są one objęte zakresem przedmiotowej ustawy. Stanowisko to implikowało stwierdzenie braku podstaw do dalszego procedowania i wydania decyzji odmownej w trybie przepisów tej ustawy. Tym samym – zdaniem organu – dopuszczalną i właściwa forma odniesienia się do wniosku w spornym zakresie było pismo zawiadamiające stronę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu jej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.d.i.p., tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Okoliczność, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej jest niesporna między stronami. Sporne między stronami jest natomiast to, czy wniosek spółki w całości dotyczył informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie organu, złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w części odnoszącej się do stanowisk pozwalających zidentyfikować określonych pracowników w zakresie nie dotyczącym funkcjonariuszy publicznych i osób, które nie wyraziły zgody na udostępnienie takich informacji, nie jest objęty zakresem przedmiotowej ustawy, co stanowi również - zdaniem organu - o braku podstawy o wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej nastąpiło w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Co do zasady więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. przewiduje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. W świetle tego w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych, jest informacją publiczną. Ze środków tych pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 771/21 wprost wskazał, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Wysokość wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych, stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności urzędu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14). Bez względu bowiem na charakter pełnionych funkcji pracownicy samorządowi są beneficjentami środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę, zasadniczego oraz składników dodatkowych (np. premii, dodatków funkcyjnych, stażowych). Mając to na uwadze Sąd uznał, że żądane przez skarżącą informacje odnoszące się do wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w MOPR w L., z podziałem na stanowiska, stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwestii dysponowania przez organ majątkiem publicznym. W tym miejscu - odnosząc się do stanowiska organu - zauważyć należy, iż przyjęcie, że dana informacja dotyczy informacji publicznej nie implikuje jeszcze per se do jej udostępnienia. Podmiot zobowiązany może bowiem ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dopiero na tym etapie dopuszczalnym jest badanie po pierwsze - czy zachodzą podstawy do ochrony prywatności pracowników MOPR, a w przypadku pozytywnej oceny po drugie - czy nie są to osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji albo też osoby, które zrezygnowały z prawa do ochrony prywatności. W sytuacji natomiast uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z wyżej wskazanych przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienie przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku nie było ujawnienie wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez konkretnych pracowników, tylko wskazanie wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku we wskazanym okresie. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2021 r. w zakresie tylko częściowym bez wskazania danych dotyczących pozostałych pracowników. Oznacza to zatem, iż organ udzielając odpowiedzi w piśmie z [...] lipca 2021 r. nie udzielił informacji w żądanym zakresie, przez co uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia pełnej informacji publicznej zawartej we wniosku strony. Z tych względów należało stwierdzić, że organ pozostaje w przedmiotowym zakresie w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] maja 2021 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie nie udzielił w pełnym zakresie żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być w tej części udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z tych wszystkich powodów Sąd w pkt I sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania w pełnym zakresie wniosku skarżącej z [...] maja 2021 r. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., i nie sposób uznać, że zaniechanie organu wynikało z celowego działania zmierzającego do utrudnienia skarżącej dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi. Ustosunkowując się do żądania skargi przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej o której mowa w 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości [...] zł, Sąd stwierdził, że z uzasadnienia skargi nie wynika jakakolwiek podstawa faktyczna tak określonej wysokości sumy pieniężnej oraz aby okres oczekiwania na załatwienie sprawy miał dla strony skarżącej jakiekolwiek następstwa, które uzasadniałyby spełnienie żądania skargi w tym zakresie. Ponadto w ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Takie instrumenty powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa, przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Jak natomiast wskazano wyżej takiego zachowania nie można przypisać organowi w rozpoznawanej sprawie. Tym samym za niezasadne Sąd uznał przyznanie na rzecz skarżącej od organu wnioskowanej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku).