II SA/Kr 1289/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego skargę oddala. Postanowieniem nr [...] z dnia 22 czerwca 2021 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec P. P. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 28 września 2020 r. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. P. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 września 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 735 z późn. zm.) – dalej "k.p.a." w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.) – dalej "u.p.e.a.". W jego uzasadnieniu MWINB wskazał, że decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., znak: [...], PINB w B. nakazał S. M. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,60 m x 7,80 m z częściowym poszerzeniem do 8,8 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. U.". Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji MWINB utrzymał ją w mocy własną decyzją nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r., znak: [...] Na decyzję MWINB nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r, znak: [...], złożona została skarga, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 357/16. Na podstawie danych ujawnionych w treści księgi wieczystej nr TRI [...], prowadzonej dla działki nr [...] w miejscowości P. U., PINB w B. ustalił, że aktualnie właścicielem w/w działki jest P. P.. Pismem z dnia 14 lutego 2020 r., znak: [...], PINB w B. poinformował P. P., że ciąży na nim, jako na nowym właścicielu działki obowiązek wynikający z decyzji. W dniu 12 sierpnia 2020 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania w/w obowiązku i stwierdzili, że obowiązek pozostaje niewykonany. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w B. wystosował 17 sierpnia 2020 r. upomnienie, a 28 września 2020 r. wystawił wobec P. P. tytuł wykonawczy. Następnie nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. (data wpływu: 1 czerwca 2021 r.) P. P. złożył wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "do uprawomocnienia się postanowienia w sprawie legalizacji samowoli budowlanej". Organ II instancji przytoczył treść art. 56 § 1 u.p.e.a., który w sposób wyczerpujący reguluje kwestię przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, tzn. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla postępowania egzekucyjnego przesłanki jego zawieszenia. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stosowania art. 97 k.p.a. w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym ani poprzez odesłanie z art. 18 u.p.e.a. ani poprzez odesłanie z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Okoliczność podniesiona przez P. P. we wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. nie mieści się w żadnej z przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. Kwestia ewentualnej legalizacji obiektu budowlanego - budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P. U. rozstrzygnięta została w decyzji PINB w B. z dnia 11 sierpnia 2015 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r., znak: [...] W decyzji tej stwierdzone zostało, że przedmiotowy obiekt budowlany jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Dopóki decyzja określająca obowiązek istnieje w obrocie prawnym organ egzekucyjny związany jest tą decyzją i zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do realizacji wynikającego z niej obowiązku. Dopiero ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji PINB w B. z dnia z dnia 11 sierpnia 2015 r., znak: [...] w odrębnym trybie administracyjnym byłoby podstawą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie nie doszło jednak do wstrzymania wy konania decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Nie zaistniała też żadna inna przesłanka wy mieniona w art. 56 § 1 u.p.e.a. Słusznie więc PINB w B. w skarżonym postanowieniu odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 28 września 2020 r. W zażaleniu P. P. wskazał: "art. 52 u.p.b. daje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie przepisów art. 48a i nast. u.p.b. lub 49j u.p.b. W toku postępowania o nakazanie rozbiórki, w wyniku którego Organ wydal zaskarżone postanowienie, P. P. w żaden sposób nie został poinformowany o przysługującym mu prawie do złożenia opisanego wyżej wniosku." Odnosząc się do powyższego wskazano, że Organy działające na etapie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją, z której egzekwowany obowiązek wynika. Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego i - co należy podkreślić - postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne kończy się poprzez wy danie decyzji administracyjnej, z której może wynikać nakaz wykonania konkretnego obowiązku. Po stwierdzeniu, że zobowiązany uchyla się od wykonania takiego obowiązku, właściwy organ zobligowany jest wszcząć odrębne postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. M. (wcześniej [...]). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie art. 52 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu o nakazanie rozbiórki obiektu treści przepisu, wskazującego, iż każdorazowy właściciel nieruchomości jest również podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 49f u.p.b.; 2. Naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie P. P. o przysługującym mu prawie autonomicznego złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej; 3. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zamiaru złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej; 4. Naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności 5. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem prawa przy całkowitym pominięciu prawa strony do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego opisanego w art. 48 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniósł, że art. 52 u.p.b. daje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie przepisów art. 48a i nast. u.p.b. lub 49f u.p.b. W toku postępowania o nakazanie rozbiórki, w wyniku którego Organ wydał zaskarżone postanowienie, P. M. (dawniej: [...]) w żaden sposób nie został poinformowany o przysługującym mu prawie do złożenia opisanego powyżej wniosku. Powyższe stanowi jednoznaczne naruszenie dyspozycji art. 9 k.p.a. Nadto, Organ wydający wcześniej postanowienie nie wyznaczył skarżącemu terminu do odniesienia się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też do przekazania informacji o zamiarze złożenia wniosku o legalizację. Na gruncie niniejszej sprawy Organ powinien wziąć pod uwagę możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez obecnego właściciela nieruchomości, a co za tym idzie, postępowanie oparte na wskazanym przez organ tytule egzekucyjnym powinno zostać zawieszone aż do czasu rozpoznania wniosku legalizacyjnego. Powyższe jednak nie zostało uczynione, w konsekwencji czego Organ zaniechał badania dopuszczalności egzekucji oraz wydał postanowienie nie posiadające zasadniczej podstawy prawnej. Powyższe zaś powoduje, iż zaskarżone postanowienie należy uznać za całkowicie pozbawione podstawy prawnej, a zatem nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Trzeba całkowicie zgodzić się z organem II instancji, że art. 56 § 1 u.p.e.a. w sposób wyczerpujący reguluje podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego i nie ma żadnych możliwości stosowania (choćby odpowiednio) art. 97 k.p.a. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu w kontrolowanym postępowaniu. Z kolei art. 56 u.p.e.a. nie przewiduje przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o której pisze skarżący, zatem został zastosowany prawidłowo poprzez odmowę zawieszenia tego postępowania. Istota skargi sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wniosku o legalizację. Zarzut ten jest całkowicie pozbawiony podstaw. Skarżący powołuje Dziennik Ustaw z 1994 roku nr 89 poz. 414 jako publikator ustawy Prawo budowlane, co zdaje się sugerować, że jego zdaniem zastosowanie w tej sprawie powinien mieć pierwotny tekst tej ustawy. Brak jest ku temu jakichkolwiek podstaw. Aktualne na datę wydawania zaskarżonego postanowienia brzmienie art. 52 tej ustawy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) to: Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2). Powołany przepis odnosi się do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem są samowolnie wykonane roboty budowlane i nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest również prawdą, że "Art. 52 u.p.b. daje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie przepisów art. 48a i nast. u.p.b. lub 49f u.p.b.". Powoływane art. 48a i 49f ustawy Prawo budowlane zostały dodane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), która weszła w życie 19 września 2020 r. – a więc ponad 4 lata po wydaniu egzekwowanej aktualnie decyzji rozbiórkowej. Przepis art. 25 ustawy zmieniającej reguluje przepisy, mające zastosowanie w przypadku spraw "wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". W sposób oczywisty znowelizowane przepisy nie mogły mieć zastosowania do sprawy zakończonej już decyzją ostateczną wiele lat wcześniej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Poza sporem pozostaje fakt, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę i decyzja ta jest obecnie przedmiotem egzekucji administracyjnej. Nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie sprawy tej samowoli budowlanej, bowiem decyzja taka byłaby nieważna. Zatem nie ma racji skarżący twierdząc, że "Organ powinien wziąć pod uwagę możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez obecnego właściciela nieruchomości, a co za tym idzie, postępowanie oparte na wskazanym przez organ tytule egzekucyjnym powinno zostać zawieszone aż do czasu rozpoznania wniosku legalizacyjnego". Prawdą jest, że "Organ ograniczył się jedynie do wskazania przesłanek zawieszenia postępowania, wskazując, iż brak podstaw do zastosowania którejkolwiek z nich" – i postępowanie takie było prawidłowe, bowiem MWINB rozpoznawał wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i badał wyłącznie przesłanki określone w art. 56 u.p.e.a. Dodatkowo organ odwoławczy szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu, które obecnie powtórzone zostały w skardze. Sąd całkowicie podziela rozważania MWINB w kwestii "badania dopuszczalności egzekucji" oraz braku możliwości ponownego merytorycznego badania sprawy administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym zaskarżone postanowienie należało ocenić jako prawidłowe, a zarzuty skargi jako bezzasadne. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.