II OSK 2351/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 616/21 w sprawie ze skargi B.K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2021 r. nr OA.7722.25.7.2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 616/21, oddalił skargę B.K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2021 r., nr OA.7722.25.7.2020, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z 4 grudnia 2020 r., nr PINB.5160.5.20.2020, i jednocześnie wstrzymano skarżącej prowadzenie robót budowlanych związanych z budową tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej o wymiarach zewnętrznych 2,56 m x 2,57 m wykonanego w konstrukcji drewnianej stanowiącego własność skarżącej, usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność H.K., oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o opłacie legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że z uwagi na konstrukcję i sposób posadowienia, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt powstały w 2018 r. jako tymczasowy obiekt budowlany wymagający uzyskania zgody budowlanej na jego realizację. Uwzględniając, że skarżąca nie dokonała ani zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu, ani nie uzyskała pozwolenia na jego budowę, Sąd Wojewódzki uznał, że orzekające organy zasadnie zainicjowały procedurę legalizacji wstrzymując budowę tego obiektu budowlanego oraz informując o możliwości jego legalizacji zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższej oceny nie mogła zmienić podnoszona przez skarżącą kwestia zgłoszenia dokonanego 26 kwietnia 2008 r. do Starosty Leskiego przez W.K. dotyczącego budowy na działce nr [...] w [...] tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem - [...] przeznaczonego do przeniesienia w inne miejsce w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, tj. 30 maja 2008 r. Sąd wyjaśnił bowiem, że skuteczność zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego ma charakter jednorazowy, zindywidualizowany co do miejsca i czasu, nie rozciągając się na żadne inne lokalizacje, co do których niezbędne są odrębne zgłoszenia. W skardze kasacyjnej B.K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie i wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż nie jest możliwe nałożenie obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego na inwestora przedmiotowej budowli i skierowanie orzeczeń w stosunku do właściciela budowli, nieświadomego zaniechań związanych z przepisami Prawa budowlanego; - art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowane i przyjęcie, że przedmiotowy budynek wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy wymaga on jedynie zgłoszenia jako tymczasowy obiekt budowlany, nie połączony trwale z gruntem i przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później jednak niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez skierowanie postanowienia z pominięciem inwestora budynku tymczasowego i właściciela nieruchomości, na której stoi przedmiot niniejszego postępowania, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności decyzje winny być kierowane do inwestora, którym był W.K. a nie B.K.; - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez przyjęcie, iż budynek użytkowany przez skarżącą jest innym budynkiem niż budynek zgłoszony przez jej męża w 2008 r., bez przeprowadzenia właściwego w tym zakresie postępowania dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przez organ administracji szeregu przepisów postępowania, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym brak wysłuchania skarżącej, z zaniechaniem w zakresie ustalenia czy zostało dokonane zgłoszenie i czy zgłoszenie z 2008 r. dotyczyło przedmiotowego budynku tymczasowego, zaniechanie ustaleń w zakresie osoby inwestora czy świadomości samego właściciela nieruchomości na której stoi budynek; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ewentualnie, w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie kwestionowanego orzeczenia organu i umorzenie postępowania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania lub wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności ewentualnych uchybień w zakresie ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd a quo w zaskarżonym wyroku za podstawę rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając uzasadnienie wyroku Sądu a quo w przedmiotowej sprawie, należy zauważyć, że zawiera ono wszystkie wymienione elementy. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia. Wymaga podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji w sposób odmienny od oczekiwań skarżącej nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś, by Sąd pierwszej instancji wyszedł poza zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca. Nie są również usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. zmierzające w istocie do podważenia ustaleń w zakresie tożsamości obiektu stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy z tymczasowym obiektem budowlanym objętym zgłoszeniem z 26 kwietnia 2008 r. dokonanym przez męża skarżącej kasacyjnie W.K. oraz wykazania zaniedbań dowodowych w zakresie ustalenia adresata obowiązków legalizacyjnych. Rozpoznając te zarzuty należy mieć na uwadze, że sądowa kontrola działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania, co oznacza ocenę pod względem legalności. Oznacza to, że sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej oceny legalności zaskarżonych postanowień, akceptując sposób prowadzania i zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji publicznej. Materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej inwestycji został zgromadzony w formach przewidzianych w k.p.a. i pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a jego ocena pozostaje w zgodności z przepisami. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował kompletne ustalenia organów, które na podstawie wyniku kontroli przeprowadzonych 30 lipca 2020 r. i 6 października 2020 r. potwierdziły istnienie tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej na działce nr [...] położonej w [...]. Ustalono, że sporny obiekt o wymiarach 2,56 m x 2,57 m, wysokości w szczycie 5,01 m, wysokości w okapie 2,43 m, pokryty jest dwuspadowym dachem wykonanym w konstrukcji drewnianej i przykryty gontem blaszanym. Konstrukcję obiektu stanowią krawędziaki drewniane o różnych przekrojach, obite deską elewacyjną. Obiekt posiada podłogę obitą płytą OSB i posadowiony jest na elementach betonowych ułożonych luźno na płytkach betonowych, nie posiada fundamentów. Posiada natomiast jedną oś z zamontowanymi kołami oraz zaczep transportowy składany (holowniczy). Do obiektu doprowadzona jest instalacja elektryczna. W środku na parterze znajdują się regały oraz schody prowadzące na strych, na którym znajdują się skrzynki z różnymi przedmiotami. Ustalono także, że służy on jako obiekt handlowy do sprzedaży produktów spożywczych typu oscypek i został wykonany w 2018 r. Tak zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo uznano za wystarczający do dokonania kwalifikacji prawnobudowlanej spornej zabudowy i nadania właściwego kierunku dalszemu postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty kasacyjne nie zmierzały do podważenia kwalifikacji przedmiotowego obiektu dokonanej przez organy nadzoru i zaakceptowanej przez Sąd a quo, a wyłącznie odnosiły się do pominięcia kwestii tożsamości obiektu wybudowanego w 2018 r. z obiektem budowlanym objętym zgłoszeniem z 2008 r. na działce nr [...] w Polańczyku oraz niewłaściwego ustalenia adresata obowiązków legalizacyjnych. Wbrew zarzutom skarżącej organy orzekające w sprawie nie pominęły okoliczności faktycznych, które z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego, miały znaczenie w sprawie. W szczególności, organ drugiej instancji odniósł się do kwestii dokonanego przez męża skarżącej W.K. w dniu 26 kwietnia 2008 r. zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego – [...] na działce nr [...] w [...]. W tym zakresie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że zgłoszenie budowy [...] w 2008 r. nie mogło wpłynąć na zmianę oceny legalności przedmiotowego obiektu, posadowionego na działce nr [...] w 2018 r. Okoliczność, że wedle argumentacji skarżącej, obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania stanowi w istocie ten sam obiekt, który został zgłoszony w 2008 r., gdyż zmianie uległa jedynie jego lokalizacja, nie może prowadzić do wniosku, że obiekt ten istnieje w sposób legalny. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, skuteczność zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego w świetle Prawa budowlanego ma charakter jednorazowy, dotyczy tylko miejsca wskazanego w zgłoszeniu i nie rozciąga się na żadne inne późniejsze jego lokalizacje, co do których - jeżeli obiekt nie zostanie rozebrany - konieczne jest dokonanie kolejnego zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego jednoznacznie ustaliły zaś, że obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, usytuowany na działce nr [...], nie został objęty zgłoszeniem, a co więcej, powstał w 2018 r. i jest użytkowany przez skarżącą nieprzerwanie od tego momentu. W konsekwencji, twierdzenia skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania legalności obiektu na działce nr [...] jako wybudowanego na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia w 2008 r. nie podlegały uwzględnieniu jako całkowicie niezasadne. Wskazać przy tym należy, że z dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy tego obiektu w 2018 r. (w dacie zaskarżonych postanowień odpowiednikiem wskazanego przepisu był art. 29 ust. 1 pkt 7), wynika, że nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OW 13/13 wskazał bowiem, że: "Rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Oznacza to, że bez uwzględnienia tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym". Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącej tymczasowy obiekt budowlany nie wymagałby pozwolenia na budowę jedynie wówczas, jeżeli okres jego posadowienia i użytkowania na danym terenie byłby krótszy niż 180 dni. Z ustaleń faktycznych organu wynika natomiast, że przedmiotowy obiekt budowlany w dacie wydawania postanowienia przez organ odwoławczy stał na nieruchomości już prawie cztery lata. Oznacza to, że do spornego obiektu nie miało zastosowania wyłączenie przewidziane w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 (odpowiednik z daty postanowienia - art. 29 ust. 1 pkt 7) Prawa budowlanego pozwalające na wybudowanie obiektu o charakterze tymczasowym bez pozwolenia na budowę, a bezpośrednio działa zasada wyrażona z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można również zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organy zaniechały ustaleń dotyczących podmiotu, który powinien zostać w tej sprawie obarczony odpowiedzialnością za samowolę budowlaną. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w tym zakresie oparto się na wyjaśnieniach właściciela działki nr [...], który podczas kontroli w dniu 30 lipca 2020 r. wskazał, że sporny obiekt stanowi własność B.K. Potwierdziła to również sama skarżąca, która w trakcie kontroli w dniu 6 października 2020 r. wyraźnie oświadczyła, że obiekt stanowi jej własność i został ustawiony w 2018 r. Późniejsza zmiana wyjaśnień zmierzająca do wykazania, że adresatem obowiązków powinien być jej mąż jako inwestor bądź właściciel nieruchomości stanowi wyłącznie niepotwierdzoną materiałem dowodnym próbę uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej za popełnioną samowolę budowlaną, która w istocie stanowi dla skarżącej kasacyjnie szansę na doprowadzenie obiektu, z którego nieprzerwanie korzysta, do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. W świetle art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowość wyboru adresata obowiązków powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Zwraca się uwagę, że przepis art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do sytuacji, w której adresat obowiązku ma realną możliwość jego wykonania. W okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza w świetle wyjaśnień składanych przez skarżącą w toku postępowania, nie można przyjąć, że adresatem obowiązków powinien być mąż skarżącej W.K. lub właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt. Skarżąca przy tym nie ujawniła okoliczności, które czyniłyby obiektywnie niemożliwym wykonanie przez nią obowiązków legalizacyjnych sformułowanych w zaskarżonym postanowieniu. Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego postanowienia i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego to nie można skutecznie zarzucić wyrokowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. Skoro bowiem doszło do samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego to organy prawidłowo zainicjowały pierwszy etap postępowania legalizacyjnego, umożliwiając samowolnikowi przywrócenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na zasadach ściśle określonych w Prawie budowlanym. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.