I GSK 1170/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 217/21 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 217/21 oddalił skargę B. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. B. M. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), według którego sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy; • użycie przez ustawodawcę sformułowania "na podstawie akt sprawy" oznacza, że chodzi o akta danej konkretnej sprawy, a nie innej; • niestety, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że WSA w Szczecinie wydając wyrok pomylił dokumenty z akt innej sprawy, nie dotyczące niniejszego postępowania - Sąd I instancji powołuje się np. brak strefy buforowej DR50, co nie dotyczy przedmiotowego postępowania; • poza tym, Sąd pierwszej instancji wielu kwestii nie wyjaśnił co oznacza, że wydał wyrok w oparciu nie o całość akt sprawy, tylko wybiorczo w oparciu o część rożnych akt; • art. 133 § 1 p.p.s.a stanowi jednak, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy - co jest równoznaczne z tym, że Sąd nie może części akt pominąć, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na nieuwzględnieniu zasady weryfikacji warunków kwalifikowalności wyrażonej w art. 39 pkt 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L Nr 227, str. 69, dalej: rozporządzenie nr 809/2014) zgodnie z którym kwalifikowalność działek rolnych weryfikuje się za pomocą wszelkich odpowiednich środków; 3. rażące naruszenie przepisu art. 38 pkt 2 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym "powierzchnię działek rolnych mierzy się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne" - pomimo występowania rożnych interpretacji skarżony organ przyjął interpretację niezgodną z orzecznictwem i niesłusznie niekorzystną dla skarżącego; 4. rażące naruszenie przepisu art. 38 pkt 4 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym "maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może w żadnym przypadku przekraczać 1,0 ha w wartościach bezwzględnych" - skarżony organ przyjął interpretację niezgodną z orzecznictwem i niesłusznie niekorzystną dla skarżącego, ponieważ w przypadku skarżącego tolerancja nie przekroczyła w/w kryterium; 5. rażące naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do bardzo istotnych zarzutów zawartych w skardze: - zarzutu dot. niezgodnego ze stanem rzeczywistym podaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powierzchni mierzonych gruntów; - zarzutu dot. niezgodnego ze stanem rzeczywistym określenia użytkowania przedmiotowych gruntów; - zarzutu dot. ujęcia w zaskarżonej decyzji powierzchni JPO, która nie była kontrolowana (kod DR46); - zarzutu dot. powołania się w zaskarżonej decyzji na raport 9016 pomimo, iż w rzeczywistości organ w tym zakresie kontroli nie przeprowadził - to dotyczy innego programu; - zarzutu dot. tego, iż pomimo, że raport wskazuje przewidzianą prawem tolerancję błędu świadczącą o tym, że powierzchnie gruntów zostały przez skarżącego podane prawidłowo - w zaskarżonej decyzji, organ błędnie interpretując zapisy raportu niesłusznie nie uwzględnił strefy buforowej i w/w dopuszczalnego marginesu błędu; zarzutu dot. tego, iż organ nie uwzględnił wcześniejszej (w 2019 r.) - dokładniejszej i precyzyjniejszej kontroli geodezyjnej, przyjmując niesłusznie jako rzekomo bardziej wiarygodną kontrolę tzw. "z ręki", która jest znacznie mniej dokładna; Sądowi I instancji zarzucił niezgodne ze stanem faktycznym i nie znajdujące poparcia w aktach sprawy twierdzenie, iż w postępowaniu administracyjnym skarżony organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji rzekomo nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych przez skarżącego w jego skardze do WSA, w rzeczywistości bowiem w/w organy rażąco naruszyły następujące zasady i przepisy prawa: - zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; - zasadę pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; Wobec B. M. żadnej z w/w zasad skarżony organ nie zastosował, naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W przypadku natomiast ewentualnego uznania przez NSA, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie ąrt. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dowiedziono, że w tej sprawie Sąd I instancji procedował na podstawie akt innej sprawy. W szczególności niezasadne jest twierdzenie, że w zaskarżonym orzeczeniu Sąd ten powołuje się na brak strefy buforowej DR50. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie ma bowiem takiego sformułowania. W dalszej kolejności należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym ww. zarzutu autor kwestionuje ustalenia Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie, a także nieustosunkowanie się przez ten Sąd do szeregu okoliczności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Również niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 39 pkt 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Otóż w tym przypadku autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej jedynie enigmatycznie wskazał, że pomimo występowania różnych interpretacji WSA podobnie jak skarżony organ przyjął interpretację niezgodną z orzecznictwem i niesłusznie niekorzystną dla skarżącego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej sformułowanie nie stanowi uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał nawet możliwości zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy naruszenia ww. regulacji prawnej. Z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 38 pkt 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia art. 38 pkt 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne elementy uzasadnienia wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie takie tych elementów nie zawiera. Ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia, czego jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano. W dalszej kolejności trzeba wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadny. Także niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 8 § 2 k.p.a., które nie zostały uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano, że naruszenie ww. regulacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który to przepis reguluje zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wyłącznie, że wątpliwości prawne dotyczą art. 49 pkt 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Brak jest natomiast jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji odnoszącej się do zagadnienia wykładni ww. przepisu prawa. W związku z powyższym niezasadne okazały się również zarzuty zawarte w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.