I OSK 774/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 933/21 w sprawie ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 19 maja 2021 r. nr SKO-284/3-N/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 933/21, oddalił skargę S.L., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 19 maja 2021 r., nr SKO-284/3-N/21, w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.L. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 134 § 1 P.p.s.a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w treści skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 19 maja 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 roku, nr UR.U.2/24/66/58, w sprawie przejęcia w całości gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, to jest: 1. zarzutu naruszenia art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odniesienia się przez organ do zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów wnioskodawcy dowodzących zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującego bezpodstawnym umorzeniem postępowania w sprawie; 2. zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pominięcie prawa własności przysługującego A.L. wobec nieruchomości położonej w O., która została bezprawnie przejęta na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw, wskutek czego rodzina A.L. od kilkudziesięciu lat pozbawiona jest własności tej nieruchomości, jak również jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu bezprawnego wywłaszczenia, skutkującego pozbawieniem wnioskodawcy możliwości wystąpienia przeciwko Skarbowi Państwa z roszczeniem odszkodowawczym, przy czym wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku rozważenia i ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wyżej wymienionych zarzutów, z uwagi na ich zasadność i trafność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim byłby zobowiązany do uwzględnienia skargi. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., polegające na nieuchyleniu wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 19 maja 2021 r. wskutek przyjęcia, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia jest bezprzedmiotowe, tylko z tego względu, że orzeczenie, którego to postępowanie dotyczy zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc, podczas gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie staje się bezprzedmiotowe tylko z tego względu, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc, albowiem decydujące znaczenie ma w tym zakresie ocena charakteru przedmiotowego orzeczenia oraz skutków prawnych, jakie mogło ono wywołać w okresie jego obowiązywania w obrocie prawnym. przy czym wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem, że Kolegium prawidłowo orzekło o umorzeniu postępowania nieważnościowego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co zaś skutkowało oddaleniem skargi, mimo, iż postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe, albowiem niezależnie od uchylenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 roku, nr UR.U.2/24/66/58, w sprawie przejęcia w całości gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, orzeczenie to wskutek wydania go z rażącym naruszeniem prawa wywołało skutki prawne polegające na pozbawieniu A.L. przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej w O. III. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchylenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 r. w sprawie przejęcia w całości gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 15 grudnia 1958 r., nr Gr V-Sz/298/58 i wyeliminowanie go w ten sposób z obrotu prawnego stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego orzeczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinna prowadzić do wniosku, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych, przy czym stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej nie jest ograniczone tylko do przypadków, gdy: (1) w terminie 14 dni od wydania decyzji nieostatecznej organ wyższego stopnia z urzędu stwierdza nieważność nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, lub (2) w terminie do złożenia odwołania strona w sposób niebudzący wątpliwości występuje nie z odwołaniem, ale z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. IV. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec uchylenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 r. w sprawie przejęcia w całości gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 15 grudnia 1958 r. orzeczenie to nie wywołało żadnych skutków prawnych w sferze prawa materialnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wymienionego przepisu powinna była prowadzić do wniosku, iż bezprawne przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a następnie zbycie tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi nieodwracalne skutki prawne w sferze prawa materialnego. W oparciu o postawione zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta co prawda na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., jednak treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dowodzi, że przedmiotem sporu jest kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 r. w sprawie przejęcia w całości gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, dlatego zarzuty zostały rozpoznane łącznie. Na wstępie wskazać należy, iż rozwiązania prawne przyjęte w przepisach K.p.a. dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie istnienie i dopuszczalność rozpoznania sprawy administracyjnej procesowej. Skarga do Sądu I instancji została bowiem wywiedziona od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 19 maja 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja procesowa stwierdzenia nieważności stwarza właściwemu organowi administracji publicznej prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych (decyzji i zaskarżalnych postanowień) oraz skutku milczącego załatwienia sprawy dotkniętych kwalifikowanymi (ciężkimi) wadami materialnoprawnymi przewidzianymi w art. 156 § 1 K.p.a. oraz w przepisach szczególnych, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem działalności kontrolnej Sądu zainicjowanej przez skarżącego nie jest autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie przejęcia w całości gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa (sprawa administracyjna materialna załatwiona w trybie zwykłym postępowania administracyjnego), lecz weryfikacja tego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze prawidłowo nie dopuściło weryfikacji decyzji wydanej w sprawie administracyjnej materialnej. Ta weryfikacja wyznacza granice przedmiotowe rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, które stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. zostały prawidłowo odtworzone przez Sąd I instancji, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu. Godzi się przypomnieć, że skarżący wnioskiem z dnia 10 grudnia 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 r. w sprawie przejęcia w całości gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że na mocy tego orzeczenia, wydanego na podstawie art. 15 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.), przeszło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne Nr [...] o powierzchni [...] ha położone we wsi O., powiat S. Gospodarstwo to należało do dziadka Wnioskodawcy A.L., który otrzymał je na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia 11 października 1947 r. Od orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. A.L. wniósł odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze, które decyzją z dnia 15 grudnia 1958 r. uchyliło orzeczenie organu I instancji o przejęciu nieruchomości położonej w O. w trybie przepisów o gospodarstwach opuszczonych, zalecając jego przejęcie na podstawie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). W ocenie skarżącego okoliczność, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. zostało uchylone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze z dnia 15 grudnia 1958 r. i wyeliminowane z obrotu prawnego, nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia. Należy również zwrócić uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze procedowało w przedmiocie dopuszczalności stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 8 września 1958 r. w oparciu o przepisy K.p.a. Natomiast Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze uchylając decyzją z dnia 15 grudnia 1958 r. orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 r. stosowało obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zwane dalej "r.p.a.". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 8 września 1958 r. zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2020 r. Wniosek ten pierwotnie został skierowany do Wojewody Lubuskiego, a następnie w dniu 12 stycznia 2021 r. przekazany zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze. Kolegium wystąpiło do Wójta Gminy S.1 oraz do Starosty S. o przesłanie dokumentów dotyczących gospodarstwa rolnego A.L. W oparciu o przesłane dokumenty Kolegium oceniło, że niedopuszczalne jest dalsze procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej orzeczenia z przyczyn o charakterze przedmiotowym, gdyż nie istnieje ono w obrocie prawnym. Z tego powodu umorzono postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Kolegium oraz Sądu I instancji jest prawidłowe. W obrocie prawnym nie istnieje bowiem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 8 września 1958 r., które było przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 10 grudnia 2020 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze decyzją z dnia 15 grudnia 1958 r., po rozpoznaniu odwołania A.L., umorzyło "dotychczasowe postępowanie i administracyjne w przedmiotowej sprawie" na podstawie art. 71 r.p.a. Stosownie do treści tego przepisu "Jeżeli niema podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta.". Przepisy r.p.a. nie zawierały odpowiednika obecnego art. 138 § 2 K.p.a. - nie przewidywały zatem wprost możliwości uchylenia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Umorzenie postępowania na podstawie art. 71 r.p.a. traktowane było jako środek ostateczny i niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Jeżeli umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu następowało w postępowaniu odwoławczym, to z chwilą wejścia do obrotu prawnego tego orzeczenia organu odwoławczego następowała eliminacja z obrotu prawnego orzeczenia organu pierwszej instancji. Jakkolwiek przepisy r.p.a. przestały obowiązywać z chwilą wejścia w życie K.p.a., to jednak zapewniono ciągłość regulacji prawnej i trwałość ukształtowanych stosunków prawnoprocesowych i prawnomaterialnych. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, badając przedmiotową dopuszczalność procedowania w kwestii stwierdzenia nieważności na podstawie przepisów K.p.a., ocena istnienia przedmiotu zaskarżenia musiała być dokonywana w oparciu o przepisy proceduralne (r.p.a.) obowiązujące w chwili jego podejmowania. Wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczenie organu pierwszej instancji nie mogło wywoływać skutków prawnych na przyszłość (ex nunc). Co więcej, orzeczenie to obiektywnie nie mogło również wywołać skutków prawnych do momentu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy (ex tunc), gdyż nie było ostateczne, a nie został mu nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 r.p.a., przed upływem terminu dla odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przypadki natychmiastowej wykonalności decyzji zostały przewidziane w art. 87 ust. 3 i ust. 4 r.p.a., jednak w stanie faktycznym sprawy administracyjnej materialnej zakończonej przed organem pierwszej instancji orzeczeniem z dnia 8 września 1958 r. żaden z tych przypadków nie zaistniał. Przejęcie nieruchomości (gospodarstwa rolnego) na rzecz Skarbu Państwa, które – jak pisze skarżący kasacyjnie – bezprawnie miało miejsce po wydaniu decyzji objętej w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie oznacza, że wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczenie wywołało skutki prawne. Jego nieistnienie w obrocie prawnym obiektywnie wykluczało możliwość wywołania takich skutków prawnych. Z powyższych względów niezasadne są zarzuty sformułowane w punktach II, III i IV petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny jest również sformułowany w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odniesienia się przez organ do zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów wnioskodawcy dowodzących zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującego bezpodstawnym umorzeniem postępowania w sprawie. Brak istnienia w obrocie prawnym przedmiotu zaskarżenia ustalony na etapie wstępnym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności musiał skutkować umorzeniem postępowania wszczętego w tym nadzwyczajnym trybie na wniosek skarżącego. Przedmiotowa niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wyklucza przejście przez właściwy organ (Kolegium) do stadium postępowania rozpoznawczego, w którym badane jest zaistnienie przesłanek (podstaw) do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pominięcie prawa własności przysługującego A.L. wobec nieruchomości położonej w O., która została bezprawnie przejęta na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw, sformułowany w punkcie I.2. petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, powołane przepisy Konstytucji RP należą do prawa ustrojowego. Wyodrębnienie prawa ustrojowego mającego swój własny przedmiot regulacji, który w działaniu administracji publicznej ma istotne znaczenie, nie zostało dostrzeżone w konstrukcji podstaw prawnych skargi kasacyjnej. Dlatego w doktrynie przyjmuje się, że regulację ustrojową należy z punktu widzenia podstaw kasacyjnych zaliczyć do przepisów prawa materialnego, natomiast skarżący kasacyjnie umieścił ten zarzut (mający treściowo charakter samodzielny) wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Po drugie, kwestia ochrony prawa własności oraz odszkodowania za ewentualną szkodę wyrządzoną w zakresie prawa własności jest przedmiotowo odrębna nie tylko od sprawy sądowoadministracyjnej (w rozumieniu art. 1 P.p.s.a.), ale także sprawy indywidualnej (w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.), a w rozpoznawanym stanie faktycznym – sprawy administracyjnej procesowej. Określone w powołanych przepisach Konstytucji RP prawa mogą być chronione lub dochodzone na drodze postępowania cywilnego (art. 1 K.p.c.). Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.