II SA/Bk 765/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi U. P. na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Bk 101/19 ze skargi na bezczynność Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. wymierza Dyrektorowi Zakładu Poprawczego w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w wykonaniu wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. na rzecz skarżącej U. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2020 r. (dalej także strony, skarżący) U. P.(dalej powoływana jako: "Skarżąca") wniosła do tut. sądu, za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Poprawczego w B., skargę na niewykonanie przez ten organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 101/19, wnosząc o: zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 7 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. punkty wniosku w postaci udostępnienia zgodnej z prawdą i zgodnej z wnioskiem informacji publicznej wskazanej w tych punktach; włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej; wymierzenie przez sąd grzywny Dyrektorowi Zakładu Poprawczego w B. jako organowi obowiązanemu do wykonania wyroku sądu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazanej w wymienionych punktach wniosku; zasądzenie od Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019r. (II SAB/Bk 101/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej U. P. z dnia [...] września 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (pkt 3), nie wymierza organowi grzywny (pkt 4). Żądanie U. P. zawarte we wniosku z dnia [...] września 2019 r. udzielenie informacji publicznej dotyczyło podania: 1) Ilu nauczycieli szkoły i warsztatów szkolnych (z wyjątkiem dyrektora szkół) oraz z jakiej przyczyny zostało ocenionych z inicjatywy dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.09.2009 r. do 31.08.2018 r. i jakie oceny pracy otrzymali? (wzór odpowiedzi: rok szkolny - ilość ocen wyróżniających - ilość ocen dobrych -ilość ocen negatywnych - ilość ocen okresowych niezwiązanych z awansem zawodowym - ilość ocen związanych z awansem zawodowym); 2) Ilu nauczycieli szkoły i warsztatów szkolnych (z wyjątkiem dyrektora szkół) oraz z jakiej przyczyny zostało ocenionych z inicjatywy dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.09.2018 r. do 31.08.2019 r. i jakie oceny pracy otrzymali? (wzór odpowiedzi: ilość ocen wyróżniających - ilość ocen bardzo dobrych - ilość ocen dobrych - ilość ocen negatywnych - ilość ocen okresowych niezwiązanych z awansem zawodowym - ilość ocen związanych z awansem zawodowym); 3) Ile postępowań w sprawie ustalenia oceny pracy nauczycieli szkół i warsztatów szkolnych, kiedy oraz z jakiej przyczyny zostało wszczętych z inicjatywy dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.07.2019r. do 31.08.2019r.? (wzór odpowiedzi: data wszczęcia postępowania - przyczyna wszczęcia postępowania, np. ocena okresowa niezwiązana z awansem zawodowym, ocena związana z awansem zawodowym); 4) Kiedy i jakie oceny pracy uzyskał dyrektor szkół w Zakładzie Poprawczym w B. w okresie od 01.09.2009 r. do 31.08.2019 r.? Z czyjej inicjatywy i z jakiej przyczyny wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy? (wzór odpowiedzi: data oceny - ocena pracy - z czyjej inicjatywy wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy - przyczyna wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia oceny pracy); 5) Kiedy i jakie oceny pracy uzyskał dyrektor Zakładu Poprawczego w B. w okresie od 01.09.2009 r. do 31.08.2019 r.? Z czyjej inicjatywy i z jakiej przyczyny wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy? (wzór odpowiedzi: data oceny - ocena pracy - z czyjej inicjatywy wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia oceny pracy - przyczyna wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia oceny pracy); 6) Kiedy, jakie i przez kogo organizowane formy doskonalenia zawodowego z zakresu nadzoru pedagogicznego oraz szeroko pojętego zarządzania zasobami ludzkimi (warsztaty, kursy, studia podyplomowe itp.) - z wyjątkiem obowiązkowych dla dyrektorów szkół - ukończył obecny dyrektor szkół w Zakładzie Poprawczym w B. w czasie pełnienia tej funkcji? (wzór odpowiedzi: data ukończenia formy doskonalenia zawodowego - rodzaj formy doskonalenia zawodowego - nazwa formy doskonalenia zawodowego - nazwa organizatora); 7) Kiedy i jakie formy doskonalenia zawodowego z zakresu nadzoru pedagogicznego oraz szeroko pojętego zarządzania zasobami ludzkimi (warsztaty, kursy, studia podyplomowe itp.) - z wyjątkiem obowiązkowych dla dyrektorów placówek -ukończył obecny dyrektor Zakładu Poprawczego w B. w czasie pełnienia tej funkcji? (wzór odpowiedzi: data ukończenia formy doskonalenia zawodowego - rodzaj formy doskonalenia zawodowego - nazwa formy doskonalenia zawodowego - nazwa organizatora); 8) Czy zespół kierowniczy Zakładu Poprawczego w B. podlega superwizji? Jeśli tak, to od kiedy, jak często i przez kogo jest prowadzona (wzór odpowiedzi: 1. tak - imię i nazwisko superwizora - data rozpoczęcia –częstotliwość albo 2. nie). W powołanym wyroku sąd przyjął, że Dyrektor Zakładu Poprawczego w B. do dnia wniesienia skargi i do dnia wyrokowania nie udostępnił Skarżącej żądanej informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ poinformował wprawdzie skarżącą w piśmie z dnia 1 października 2019r., że nie udzieli jej wnioskowanej informacji, albowiem nadużywa ona, jego zdaniem, prawa do informacji publicznej, tym niemniej, sąd uznał, że skoro odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, to brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi ewidentną bezczynność organu. Po odebraniu wyroku i akt sprawy administracyjnej w dniu 27 lutego 2020r., Dyrektor Zakładu Poprawczego w B. pismem z [...] marca 2020 r. wezwał Skarżącą do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie pismem z tej samej daty organ zawiadomił Skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2020 r., wskazując na konieczność wykazania przez Skarżącą, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu prawnego oraz konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z całością dokumentacji sprawy przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020r. organ ponownie wydał zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2020r., wskazując, że zgormadzony materiał dowodowy nadal nie daje podstaw do wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Skarżącą wezwała organ do niezwłocznego wykonania wyroku z [...] listopada 2019r. Dyrektor Zakładu Poprawczego w B. w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek z [...] września 2019r. Pismem z dnia [...] września 2020r. skarżąca zwróciła się o niezwłoczne podanie prawdziwej informacji w zakresie pkt 1 oraz właściwych, zgodnych z wnioskiem, informacji w zakresie pkt 5 i 7. Organ odpowiadając na powyższe w piśmie z dnia [...] października 2020r. oświadczył, że informacje zawarte w odpowiedziach na wniosek Skarżącej są rzetelne, pełne i prawidłowe. W piśmie z [...] października 2020 r. Skarżąca wyjaśniła z kolei, że chodzi jej o podanie pełnej odpowiedzi w zakresie punktu 3 z wniosku z dnia [...] września 2019 r. W skardze na niewykonanie wyroku U. P. zarzuciła organowi, że nie wykonał prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. w zakresie punktów 3, 5 i 7 wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Podkreśliła, że przywołana przez Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. w zawiadomieniu z [...] marca 2020r. konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z całością akt sprawy służyła jedynie bezzasadnemu przedłużeniu terminu realizacji wniosku, albowiem Skarżąca jako strona postępowania nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż organ odmawiał ich udostępnienia twierdząc, iż znajdują się u pełnomocnika organu i nie podając trybu, w jakim mogłabym się z nimi zapoznać. O bezpodstawnym przedłużeniu terminu wykonania wyroku w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenia informacji publicznej, świadczy też dalsze postępowanie organu, który wstępie przyjął, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje publiczne przetworzone oraz wezwał Skarżącą do wykazania, iż wnioskowane informacje - jako przetworzone - są szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zawiadomił o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy pismem z [...] kwietnia 2020 r., a końcowo udzielił niepełnych informacji. W ocenie Skarżącej działania Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. wyraźnie wskazują na celowe i świadome unikanie obowiązku udostępnienia informacji publicznej, wprowadzanie w błąd przez podawanie nieprawdziwych odpowiedzi bądź odpowiedzi nieodnoszących się do istoty pytań, co świadczy o złej woli i zbędnej zwłoce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w części w jakiej zarzuca Dyrektorowi Zakładu Poprawczego w B. przewlekłość w wykonaniu prawomocnego wyroku tut. sądu z dnia 26 listopada 2019r., co skutkowało wymierzeniem organowi określonej w sentencji - grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że Skarżąca dopełniła tej czynności kierując do organu pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r., zawierające stosowne wezwanie. Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Przechodząc w dalszej kolejności do meritum należy podkreślić, że przepis art. 154 p.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W tym miejscu należy też przypomnieć, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy - zatrzymania obstrukcji w postępowaniu. Zagwarantowanie go stronom postępowań administracyjnych, które pomimo uwzględnienia ich skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w dalszym ciągu, nie uzyskują załatwienia ich spraw uzasadnia to, że wyrok w zakresie zobowiązującym do załatwienia sprawy, pomimo swojej prawomocności, nie jest wykonalny w sposób umożliwiający wyegzekwowanie tego przez stronę postępowania. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX oraz wyrok BNSA z 30 maja 2001r., II SA 2015/00, Lex nr 57180). Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku, bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 101/19 zobowiązał Dyrektora Zakładu Poprawczego w B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku Skarżącej z dnia [...] września 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Te natomiast wpłynęły do organu 27 lutego 2020 r. Od tej daty rozpoczął zatem swój bieg wyznaczony wyrokiem – termin, w jakim wniosek Skarżącej powinien być rozpatrzony. Termin ten upłynął zaś w dniu 12 marca 2020 r. Z ustalonego na podstawie akt stanu sprawy wynika, że wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. nie został przez organ bez zbędnej zwłoki wykonany, bowiem pomimo doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w dniu 27 lutego 2020r., organ udostępnił odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku Skarżącej z dnia [...] września 2019 r. o udzielenie informacji publicznej, dopiero przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r., a zatem z przekroczeniem 14 – dniowego terminu określonego w ww. wyroku. W kontrolowanej sprawie organ podjął wprawdzie w ostatnim dniu 14-dniowego terminu czynności polegające na wezwaniu Skarżącej do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zawiadamiając jednocześnie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2020r. ze względu na konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z całością dokumentacji sprawy przed wydaniem decyzji. Tym niemniej, biorąc pod uwagę, że Skarżąca jako strona postępowania nie miała ostatecznie możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż organ odmawiał ich udostępnienia, to uznać należy, że przyjęta przez organ argumentacja o konieczności zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z całością dokumentacji sprawy przed wydaniem decyzji, miała charakter typowo pozorny mający na celu wyłącznie – przedłużenie postępowanie. Tak też sąd ocenił próby zakwalifikowania przez organ żądanych przez Skarżącą informacji jako przetworzonych. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ pomimo, że wezwał Skarżącą do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu prawnego, a Skarżąca takiego interesu nie wykazała, to ostatecznie w dniu [...] maja 2020r. udzielił żądanych wnioskiem z dnia [...] września 2020r. – informacji bez uzasadnienia jakoby miały one charakter przetworzony. Z powyższych względów należało uznać, że wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 101/19 nie został przez organ wykonany w wyznaczonym terminie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ nie tylko do załatwienia wniosku Skarżącej, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Tymczasem żądane informacje zostały wprawdzie Skarżącej udostępnione tym niemniej nie można nie zauważyć, ze organ uczynił to niemalże z dwumiesięcznym opóźnieniem. Uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do wymierzenia grzywny. Ustalając jej wysokość sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok, nadto stopień skomplikowania sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł uznając, że będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W ocenie sądu przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W badanej sprawie stan przewlekłości nie obejmował stosunkowo długiego okresu czasu, dlatego też sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość nie była wynikiem lekceważącego stosunku do sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kolejnym punkcie, stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, orzekł na mocy art. 154 § 2 p.p.s.a. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2020r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.